Difu-Berichte 1/1997 - Öffentliche Anhörung zur Städtebauförderung

Am 27  Januar 1997 führte der Ausschuß des Deutschen Bundestags für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau eine öffentliche Anhörung von Sachverständigen zur Städtebauförderung durch, zu der auch das Difu geladen war. Grundlage waren Anträge der Fraktionen der SPD, der CDU/CSU und der F.D.P. sowie von Bündnis 90 / DIE GRÜNEN zur Städtebauförderung (vgl. BT-Drucksachen 13/4761, 5960 und 6491).

Das Difu ging bei seiner Stellungnahme davon aus, daß neben die traditionelle Städtebauförderung (

vgl. hierzu die Antwort auf die erste Frage auf Seite 17 in diesem Heft
) in wachsendem Ausmaß der Bedarf nach einer neuartigen Städtebauförderung tritt, die über investive bauliche und städtebauliche Maßnahmen hinausgeht und auch essentiell soziale Zielsetzungen verfolgt. Die Ursache hierfür wird in der gesellschaftlichen Modernisierung Deutschlands, die zunehmend Gewinner und Verlierer schafft, gesehen. Vor allem in den großen Kernstädten führen zwei parallele Segregationsprozesse zu Problemen: die Abwanderung jüngerer einkommensstarker Haushalte und zukunftsträchtiger Arbeitsplätze in das Umland und zum anderen die Konzentration problembeladener Bevölkerungsgruppen, die in den Städten in bestimmten Stadtquartieren verbleiben, so daß diese Gebiete in einen Teufelskreis von Armut und Ausweglosigkeit geraten, der eine zunehmend brisante soziale und politische Lage entstehen läßt. Nach Auffassung des Difu ist die Städtebauförderung mit ihrem Gebietsbezug und ihrer Bündelungsfunktion ein geeignetes Instrument, auch den Menschen dieser Problemquartiere wieder Perspektiven zu eröffnen.

Auszüge der schriftlichen Stellungnahme, vor allem soweit sie sich mit der gewandelten Aufgabenstellung der Städtebauförderung befassen, sind nachstehend abgedruckt:

Chancen der Städtebauförderung

Das Baugesetzbuch macht (...) für die Stadterneuerung in den §§ 139 und 149 die Beteiligung und Mitwirkung öffentlicher Aufgabenträger und die Zusammenfassung der verschiedenen Finanzierungsmöglichkeiten in einer Kosten- und Finanzierungsübersicht zur Voraussetzung. Gedacht ist hierbei aber ausschließlich an die investiven Maßnahmen. Bei den neuen Aufgaben der Quartiersanierung und -entwicklung geht es aber auch um die soziale Dimension der Stadterneuerung. Dabei kann es sich bei den investiven Maßnahmen nur um das Rückgrat des Vorgehens handeln; hinzukommen müssen wesentlich beschäftigungs-, sozial-, jugend-, schul-, kriminalitätspräventions- und gesundheitspolitische, also nicht-investive Maßnahmen. Diese nötige Vielfalt von möglichen Herangehensweisen an die komplexe Problematik sozialer Stadterneuerung verdeutlicht den gestiegenen und gewandelten Koordinierungs- und Bündelungsbedarf solcher "Stadterneuerung".

Umgekehrt umfaßt die Stadterneuerung - neben einer Vielzahl hochqualifizierter Tätigkeiten - auch ein breites Spektrum von Aufgaben, die gerade auch von denjenigen Jugendlichen oder älteren Menschen ausgeführt werden können, die eher für nicht hochtechnisierte einfachere, etwa handwerkliche, bauliche oder gartenbauliche Tätigkeiten geeignet sind. Der anfangs geschilderte Teufelskreis kann so durchbrochen und den Menschen wieder das Gefühl gegeben werden, von der Gesellschaft "gebraucht" zu werden. Zugleich kann auf diese Weise nicht nur das Selbstwertgefühl dieser Menschen, sondern auch ihre Identifikation mit dem Wohnquartier gestärkt und die Basis für eine stärkere nachbarschaftliche Selbstorganisation, Selbsthilfe und zum Beispiel auch Kriminalitätsprävention gelegt werden. Die Älteren können im optimalen Fall die Jungen in geeigneten Berufen ausbilden, so daß eine über die geförderte Tätigkeit hinausreichende Entwicklung angestoßen werden kann. Denn es kann nicht Aufgabe der öffentlichen Hand sein, durch Finanzierung von Projekten eine Subventionswirtschaft zu etablieren.

Die Erfahrung des Landes Nordrhein-Westfalen mit dem Handlungsprogramm der Landesregierung für Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf lehrt aber, daß es sehr schwer ist, Träger mit so unterschiedlichen Interessen für ein übergeordnetes Ziel, eine positive Quartiersentwicklung, zusammenzubinden. Offenbar funktioniert die Zusammenarbeit in Nordrhein-Westfalen weder mit Wohnungsunternehmen noch mit privaten Unternehmen, weder mit Schule noch mit Kriminalitätsprävention problemlos.

Gleichwohl liegt in dem nordrhein-westfälischen Programm der richtige, zukunftsweisende Ansatz (...).

Politikziele

Ziel einer Politikstrategie für erneuerungsbedürftige Stadtquartiere der geschilderten Art muß daher sein, Rahmenbedingungen und Anstöße für eine eigenständige wirtschaftliche Entwicklung im Gebiet zu schaffen, die soziale und ökologische Probleme des Quartiers gleichzeitig in Angriff nimmt und so dazu beiträgt, die nachteiligen Folgen der gesellschaftlichen Modernisierung zu verhindern oder wenigstens zu mildern. Dies erfordert nach unserer Auffassung eine grundlegende Änderung der Förderpolitik. Notwendig ist gleichermaßen eine "Bündelung von oben", also auf staatlicher Ebene, und eine "Bündelung von unten", also auf Gemeinde- und Quartiersebene. Dabei wäre Städtebauförderung allerdings überfordert, wenn sie für die Lösung aller Probleme im Gebiet verantwortlich gemacht würde. Aber sie kann sich diesen Aufgaben nicht verschließen, da sie gute Möglichkeiten für die Grundlegung und Initiierung positiver wirtschaftlicher, ökologischer und sozialer Entwicklungen bietet.

Politikinstrumente

Erfolgversprechend ist ein solches Konzept nur, wenn die Vergabehoheit für verschiedene Projektmittel auf der Basis eines ganzheitlichen Entwicklungskonzepts bei der Gemeinde selbst liegt. Wenn die "herkömmlichen Förderschienen" verwendet werden müssen, wird eine durchgreifende Änderung in Richtung Bündelung und Koordinierung der Mittel kaum erfolgversprechend sein. Zu prüfen ist dabei, ob es möglich ist, für in bestimmter Weise definierte und auszuwählende Fördergebiete eine Bündelung der Fördermittel von oben in Form von Pauschalzuweisungen zu erreichen, oder ob nur eine organisatorische Koordination durch interministerielle Arbeitsgruppen realistisch ist. Notwendig wäre auch die Aufhebung des Jährlichkeitsprinzips bei der Mittelverwaltung. Parallel dazu müßte ein System des Controllings, also der Berichterstattung über Mittelabfluß und -einsatz sowie die erzielten Wirkungen etabliert werden.

Auf der kommunalen Ebene ist eine Bündelung der Aktivitäten und Akteure im und für das Stadtquartier notwendig. Die Ämter für Stadterneuerung oder für Stadtentwicklung haben in der Regel Erfahrungen auf diesem Gebiet. Verantwortlich könnte daher eine bei einem dieser Ämter angesiedelte Projektgruppe sein, die sich aus Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen der verschiedenen Stellen, die Fördermittel für das Quartier vergeben, zusammensetzt. Die Mittelvergabe könnte so beispielsweise strukturell an die Verwaltungskonferenzen angepaßt werden, wie sie in vielen Städten für die zügige und unkomplizierte Erteilung von Baugenehmigungen eingerichtet wurden. Eine derartige Organisationsstruktur könnte eine Voraussetzung dafür schaffen, daß alle Beteiligten nicht nur darauf aus sind, ihren ressortmäßigen Besitzstand zu wahren, sondern die Lebensgrundlagen für alle zu sichern. Die Kosten für das für die Steuerung solcher komplexer Verfahren notwendige Personal innerhalb oder außerhalb der Gemeindeverwaltung, die "Regiekosten", müßten explizit in den Katalog förderfähiger Kosten aufgenommen werden.

Politikerfahrungen

Das Ziel der Bündelung oder wirksameren Koordinierung von Fördermitteln für die effektive Verbesserung der ökonomischen, sozialen und ökologischen Situation in einem Stadtquartier ist zwar keineswegs neu. Erfahrungen unterschiedlicher Art liegen hierzu in den USA mit den "Community Development Block Grants", in Großbritannien mit dem "Single Regeneration Budget", in Frankreich mit dem "Pacte de relance pour la ville", aber auch in Deutschland mit den seinerzeitigen "Strategien für Kreuzberg" und dem Projekt "Ausnahme und Regel" in Berlin, dem "Rahmenkonzept zur Armutsbekämpfung" in Hamburg sowie der "Politik für Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf" in Nordrhein-Westfalen vor. Auch die EU verfolgt mit ihrer Gemeinschaftsinitiative für städtische Gebiete "URBAN" das Ziel, nicht nur Multiplikatoreffekte auszulösen, sondern auch andere Mittel zu bündeln.

Politikberatungsbedarf

Die Erfolgsbedingungen für eine solche neuartige "Städtebauförderung" sind aber für die Bundesrepublik Deutschland noch keineswegs geklärt. Das Difu wird daher im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in einer Expertise und einem Expertenworkshop versuchen, eine Grundlage dafür zu schaffen, in Modellvorhaben im Rahmen des Projekts zum Experimentellen Wohnungs- und Städtebaus (ExWost) zu erkunden, welche Voraussetzungen auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene geschaffen werden müssen, um die gewandelten Aufgaben der Stadterneuerung erfolgreich angehen zu können.