Flächen sparen - Verkehr reduzieren
Problemstellung
Nachhaltige oder
zukunftsfähige Entwicklung der Industriegesellschaft sind gegenwärtig zentrale Begriffe der Diskussion. Wesentliche Aspekte zur Schaffung einer langfristig ökologisch verträglichen Entwicklung sind in einer veränderten Flächeninanspruchnahme für Siedlungszwecke und in der Verkehrsentwicklung zu sehen. Sowohl für die Inanspruchnahme von Siedlungsfläche als auch für alle Spielarten des Verkehrs weisen die entsprechenden Prognosen eine weitere Zunahme aus. Diese Zunahme ist unter anderem von verschiedenen Faktoren abhängig: Ansprüche an die Flächenversorgung von Betrieben und Wohnbevölkerung, Mobilitätsansprüche, Produktionsweisen, die Ausdifferenzierung von Funktionen und ihre Mischungsverträglichkeit. Siedlungsflächeninanspruchnahme und Verkehrswachstum beeinflussen sich wechselseitig, so daß nur im Zusammenhang Lösungsansätze denkbar erscheinen. Diese müssen sich in umfassendere Reformüberlegungen eines ökologischen Umbaus der Wirtschaft in den entwickelten Industriegesellschaften integrieren lassen.
Fragestellungen und Methoden
Im Auftrag des Ministeriums für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen wurde das Difu aufgefordert zu prüfen, mit welchen Instrumenten ein Beitrag zu den Zielen Flächen sparen und Verkehr reduzieren geleistet werden kann. Dabei ging es darum, die wesentlichen Steuerungsinstrumente in ihrer heutigen Wirkungsweise, ihrer Koordination und ihren Vollzugsdefiziten zu analysieren. Aus den Ergebnissen sollten Schlußfolgerungen und Empfehlungen einerseits für eine
Schärfung der Instrumente oder ihren Einsatz sowie andererseits für eine Reform der Instrumente abgeleitet werden. Dabei wurde mehr Wert darauf gelegt, ein von Denkblockaden und kurzfristigen Realisierbarkeiten befreites Konzept zu entwickeln, als die Umsetzungshemmnisse und Widerstände im einzelnen zu eruieren. Infolgedessen wird ein Instrumentenbündel vorgeschlagen, vom dem ein weitreichender Beitrag zu den Zielen Flächen sparen und Verkehr reduzieren erwartet wird. Hierbei wurden jedoch die Instrumente nicht in aller Detailschärfe ausformuliert oder gar in Modellrechnungen auf die nötige Eingriffstiefe im einzelnen bewertet.
Die notwendige Breite der Analyse über eine Vielzahl von Instrumenten- und Politikfeldern machte ein qualitatives und integratives Vorgehen erforderlich. Der für notwendig erachtete transsektorale und interdisziplinäre Dialog wurde dadurch herbeigeführt, daß im Deutschen Institut für Urbanistik eine interdisziplinäre Projektgruppe gebildet wurde, die zusammen mit dem Auftraggeber in ausgewählten Instrumentenbereichen Einzelworkshops unter Hinzuziehung externer Experten unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen und unterschiedlicher Bereiche der Praxis durchgeführt hat. Behandelt wurden folgende Themen:
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Leitbilder, Planungsstrategien und organisatorische Rahmenbedingungen, |
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Planungs- und Ordnungsrecht, |
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fiskalische Belastungsinstrumente, |
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finanzielle Förderinstrumente, |
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Produktionskonzepte und Logistik. |
Zentrale Ergebnisse
Die Untersuchung machte deutlich, daß eine isolierte Betrachtung von Einzelinstrumenten im Hinblick auf die Ziele der Reduzierung des Verkehrs und der Siedlungsflächeninanspruchnahme wenig weiterführend ist. Erst der interdisziplinäre Diskussionsprozeß hat es ermöglicht, eine Zusammenschau der unterschiedlichen Instrumentenbereiche und ihre Verknüpfung auf einer qualitativen Ebene voranzubringen. Bei diesem interdisziplinären Prozeß wurden auch wechselseitige Schuldzuweisungen und Erwartungen zwischen verschiedenen Fachdisziplinen deutlich: Während Planungsrechtler die Lösung von steuerlichen Maßnahmen erwarteten, setzten Finanzwissenschaftler ihre Hoffnungen stärker auf das Planungsrecht. Im folgenden sollen die wichtigsten Instrumente bzw. Instrumentenbündel, die für die Ziele Flächen sparen und Verkehr reduzieren einen wesentlichen Lösungsbeitrag erwarten lassen, kurz skizziert werden:
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Als unabdingbar für die Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs erscheint eine auf Dauer und kontinuierliche Steigerung angelegte Erhöhung der Energiepreise. Hier erscheint die Erhöhung der Mineralölsteuer als die geeignete und am einfachsten zu handhabende Maßnahme. Teilbereiche des Verkehrs werden in unterschiedlichem Maße beeinflußt. Die geringsten Auswirkungen einer Mineralölsteuererhöhung sind im Güterverkehr zu erwarten.
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Da auch die Siedlungsflächeninanspruchnahme in erheblichem Umfang externe Kosten erzeugt, geht es auch in diesem Bereich um eine Internalisierung. Bodenwerte sind - wie eine schon lange Diskussionstradition lehrt - ein Ergebnis sozialer Prozesse (und weniger die Folge der Aktivitäten eines Einzelinvestors). Vor allem Bodenwertzuwächse, die aus Aktivitäten der öffentlichen Hand resultieren, werden nicht abgeschöpft. Die gegenwärtig gültige Grundsteuer löst weder die Wertzuwachsproblematik noch die ökologischen Fragen des Flächenverbrauchs und seiner externen Kosten. Es wird daher vorgeschlagen, eine kombinierte Bodenwert- und Bodenflächensteuer einzuführen. Ein Teil der Steuer hat den Marktwert (hilfsweise gemessen anhand der Bodenrichtwerte), der andere Teil den Umfang der in Anspruch genommenen Bodenfläche zum Steuergegenstand. Beide Teile tragen auf unterschiedliche Weise dazu bei, ökonomische Anreize zum Flächensparen, zu dichterer Bebauung sowie zur Nutzung integrierter Standorte zu schaffen.
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Wachstum der Siedlungsflächeninanspruchnahme und des Kfz-Verkehrs sind durch unabgestimmtes Verhalten in der Region mit verursacht. Die Stärkung einer einheitlichen Siedlungs- und Verkehrspolitik auf regionaler Ebene erscheint daher unabdingbar. Dazu wird die Bildung kommunalverfaßter Stadtregionen vorgeschlagen. Das bedeutet: Die Stadtregionen werden durch ein direkt gewähltes Regionalparlament legitimiert und nehmen alle Aufgaben wahr, die nur oder zweckmäßigerweise regional zu lösen sind. Dafür müssen auch staatliche Aufgaben auf diese Ebene übertragen werden. Damit soll keine neue kommunale Ebene geschaffen werden, Regionen lösen vielmehr Kreise ab oder gehen aus ihnen hervor. |
Die vorgeschlagenen fiskalischen Instrumente werden zu deutlich höheren Einnahmen aus diesen Steuern führen. Da es jedoch nicht Ziel einer ökologisch orientierten Reform ist, die Staatsquote zu erhöhen, geht es darum, eine Aufkommensneutralität durch Reduzierung anderer Steuern und Abgaben - etwa der Lohnsteuern oder der Lohnnebenkosten - sicherzustellen.
Die drei genannten zentralen Steuerungsinstrumente sind durch eine Vielzahl von weiteren Reformen von Instrumenten zu ergänzen. Beispiele sind die Erweiterung der Erschließungspflicht (ÖPNV), die Abschaffung der Stellplatznachweispflicht, die Reform der Strukturförderung und der Wohnungsbauförderung, die Einführung einer Schwerverkehrsabgabe, die Änderung des Bundesverkehrswegeplans.
Es ist allerdings offenkundig, daß durch diese Vorschläge Interessen berührt werden, die eine kurzfristige Durchsetzung schwer möglich erscheinen lassen. Da jedoch die Debatte um die ökologische Steuerreform gerade an Fahrt gewinnt, sind Anzeichen für gewisse Reformmöglichkeiten erkennbar.
Das Projekt verdeutlichte, wie komplex die Fragestellungen allein im Hinblick auf die Ziele Flächen sparen und Verkehr reduzieren schon sind, ohne daß Auswirkungen auf andere Bereiche, wie etwa Arbeitsplätze oder den internationalen Wettbewerb, mit erfaßt werden konnten. Gleichwohl können die Ergebnisse des Projekts als ein Beitrag zur Sicherung von Freiraum und von Stadt in einem traditionell europäischen Stadtverständnis gesehen werden. Insofern ist das Projekt auch als ein Beitrag zu einer Weiterentwicklung
urbaner Stadtvorstellungen zu verstehen. Selbst wenn - vor allem vor dem Hintergrund weltweiter Trends und der Zunahme des globalen Wettbewerbs - die Steuerungsmöglichkeiten als eingeschränkt zu betrachten sind, wird deutlich, wie notwendig die Ausschöpfung der vorhandenen Potentiale ist und wie groß sie andererseits sind, wenn man sie nutzen will und zu nutzen versteht.
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DIFU-Extranet