Difu-Berichte 1-2/2005 - Verkehrssystem und Raumstruktur

Neue Rahmenbedingungen für Effizienz und Nachhaltigkeit

Viele Ursachen des Verkehrswachstums können durch kommunales Handeln nicht beeinflusst werden. Lokale Effekte im Bereich der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung resultieren vielfach aus übergeordneten staatlichen Rahmensetzungen. Auf kommunaler Ebene wird häufig darüber geklagt, dass einige dieser Vorgaben des Bundes und der Länder die lokalen Bemühungen zur Verkehrseffizienz nicht genügend unterstützen oder ihnen sogar zuwiderlaufen.

Um diese Zusammenhänge zu analysieren, untersuchte das Deutsche Institut für Urbanistik vor allem folgende sich ergänzende Fragestellungen: Welche Wirkungen haben die Instrumente von Bund und Ländern auf die kommunale Ebene? Welche Rahmenbedingungen müssten aus dem kommunalen Blickwinkel geschaffen werden, um die lokalen Ziele einer effizienten und umweltgerechten Verkehrsabwicklung zu unterstützen? Wie können Instrumente der Raum-, Sozial- und Wirtschaftspolitik gestaltet werden, um sowohl gesamtwirtschaftliche Zielsetzungen erfüllen zu können als auch auf lokaler Ebene eine Steuerungswirkung im Sinne einer umweltgerechten Verkehrseffizienz zu erzielen?

Der Handlungsrahmen der kommunalen Verkehrs- und Siedlungspolitik wurde anhand der zwei mittelgroßen Fallbeispielstädte Bocholt und Cottbus (jeweils mit Umland) exemplarisch beleuchtet. Das Forschungsvorhaben wurde vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen gefördert.

Zur Ausgangslage

Verkehrsentwicklung ist kein statisches Ereignis mit eindimensionalen Wirkungsbeziehungen, sondern ein Prozess, der von Raumstruktur, Zeitstruktur, Verkehrsangebot und sozioökonomischen Rahmenbedingungen bestimmt wird. Dabei bestehen beidseitige Wirkungszusammenhänge nicht nur zwischen der Verkehrsentwicklung und den Rahmenbedingungen, sondern auch zwischen den einzelnen Einflusskomplexen. Diese vernetzte Struktur der gegenseitigen Beeinflussung wird als einer der Gründe dafür angesehen, dass kausale Wirkungsketten der Einflusskomplexe auf den Verkehr, die Rückschlüsse auf einfache Strategien zur Steuerung erlauben würden, nicht zu erwarten sind.

Die mit der Ausbreitung von Siedlungsgebieten steigenden Anforderungen an die kommunale Infrastruktur strapazieren die Leistungsfähigkeit vieler Kommunen, besonders in Bezug auf die Entwicklung nachhaltiger kommunaler Verkehrssysteme. Siedlungsflächenwachstum und die nahezu allumfassende Erreichbarkeit mit dem Auto sind Teile eines Kreislaufs veränderter Ansprüche: an die Flächenversorgung von Betrieben und Wohnbevölkerung, an die Mobilität, veränderte Produktionsweisen, die Ausdifferenzierung von Funktionen allgemein und ihre Mischungsverträglichkeit.

Die kommunale Planungshoheit eröffnet den Städten und Gemeinden jedoch auch erhebliche Handlungsspielräume zur Gestaltung der Flächennutzung, Standortverteilung und Erschließung ihres Gemeindegebiets. Vor allem größere Kommunen und die Regionen können erheblichen Einfluss auf das Zeitsystem nehmen. Kommunale Verkehrsplanung verändert Raumwiderstände, beeinflusst die Attraktivität von Straßenräumen und Verkehrsmitteln. Die Städte haben teilweise eigene Verkehrsbetriebe und bestellen als Aufgabenträger ÖPNV-Dienstleistungen. Die Verantwortung für die Qualität des nicht motorisierten Verkehrs liegt zum großen Teil in kommunaler Hand.

Der Verwaltungsalltag ist allerdings oft anders: Kommunale Handlungsinstrumente im Bereich von Verkehrsplanung und -steuerung werden bislang in traditionell mehr nebeneinander als miteinander arbeitenden Organisationsstrukturen eingesetzt. Oft arbeiten Ämter dabei nicht gemeinsam an einer nachhaltigen Verkehrsstrategie, sondern behindern sich mitunter gegenseitig. Die Integration der Siedlungsentwicklung wird damit nicht erleichtert.

Empfehlungen

Die Studie stellt sehr grundsätzliche Vorschläge zur Umgestaltung fiskalischer Instrumente oder zur Veränderung von Verwaltungsstrukturen und Planungsverfahren, aber auch kleinteilige Maßnahmen, die auf kommunaler Ebene umsetzbar sind, vor. Alle relevanten Handlungsebenen - vom Bund bis zu den privaten Akteuren - sind dabei relativ gleichmäßig betroffen. Die Änderungsvorschläge für das System kommunaler und staatlicher Planung sowie zur Finanzierung der Verkehrs- und SiedDifu- Berichte 1/2 2005 5 lungsentwicklung sind jedoch auch vor dem Hintergrund der gegenwärtigen politischen Debatte um Föderalismus und Länderreformen zu sehen.

Regionale Kooperation der Verkehrsplanung

Die Kompetenz der Regionalplanung sollte um den Bereich der Verkehrsplanung erweitert werden. Die dazu erforderliche Übertragung von Planungskompetenzen und Finanzmitteln sollte auf der Grundlage regionaler Kooperationsformen erfolgen, wobei die Art und Weise dieser Kooperation Sache der jeweiligen Partner ist. Ein Vorbild hierfür ist beispielsweise die gemeinsame Wahrnehmung von Regionalplanung und ÖPNV-Aufgabenträgerschaft durch den Zweckverband Großraum Braunschweig. Ziel ist eine integrierte Entwicklung der verschiedenen Verkehrsträger und eine engere Abstimmung mit den Anforderungen und Planungen der Siedlungsentwicklung.

Der Handlungsspielraum integrierter Regionalplanung wird häufig aber auch durch die Fachegoismen von Landesministerien begrenzt. Es wird daher ein länderübergreifendes Monitoring empfohlen, das Abweichungen der realen Raumentwicklung von den Zielen der Landesentwicklungsplanung und der Raumordnung des Bundes erkennt. Im Ergebnis sollten damit Bilanzen mit dem Ziel des Vergleichs von Folgekosten suboptimaler Raum-Zeit-Systeme erstellt werden können.

Regional Governance: neues Verfahren zur Allokation verkehrsintensiver Standorte

Im schwierigen und in besonderem Maße durch das durch interkommunale Konkurrenz belastete Feld der Ansiedlung von Betrieben ist ein Abstimmungsverfahren zwischen den betroffenen Kommunen dringend erforderlich. Vorgeschlagen wird ein Verfahren zur Festlegung von verkehrsintensiven Standorten in einem durch die Regionalplanung angeleiteten interkommunalen Abstimmungsprozess. Die Rolle der Regionalplanung ist dabei nicht nur auf die Moderation begrenzt. Sie definiert regionale Zielvorgaben für die Entwicklung betrieblicher Standorte nach denVorgaben der Landesentwicklung und erarbeitet Kriterien für die örtliche Standortplanung sowie für die Evaluation und schreibt einen Wettbewerb der Standortallokation aus. Das Ergebnis des standardisiertenVerfahrens ist ein regionales Standortkonzept, in das die Anforderungen der Gemeinden eingegangen sind und das gleichzeitig die sozialen und ökonomischen Erfordernisse der jeweiligen Region insgesamt erfüllt. In einemVertrag wird für eine bestimmte Laufzeit festgelegt, dass Ansiedlungen außerhalb dieser Standorte nicht zulässig sind. Die Erfahrungen werden evaluiert und bei der Fortschreibung berücksichtigt. Die Planungssicherheit wird so bei allen Beteiligten verbessert, die Planungskosten werden reduziert. Es wird eine Konzentration der Flächenausweisung und eine deutliche Reduktion von bisher vorgehaltenen Standorten erreicht. Notwendige Maßnahmen zur Verkehrserschließung können konzentriert werden.

Beispiel einer flächenextensiven Wohngebietsplanung am Stadtrand

Belange des ÖPNV in der kommunalen Bauleitplanung stärken

Ein weiterer Vorschlag ist, eine ausreichende ÖPNV-Erschließung zu einem wesentlichen und nicht abwägbaren Bestandteil der Baugenehmigung zu machen. Der Nachweis ausreichender ÖPNV-Erschließung sollte über die nach ÖPNV-Landesrecht von den ÖPNV-Aufgabenträgern aufzustellenden Nahverkehrspläne erfolgen. Zur Vermeidung von Härten sollte die Möglichkeit der Zahlung eines Betrages zum Ausgleich externer Kosten für das kommunale Verkehrssystem eingeräumt werden.

Als Folge dieser Neuregelung der Baugenehmigung ist eine Konzentration der Bebauungsplanung auf Gebiete mit ÖPNV-Erschließung zu erwarten. Außerdem werden Anreize zur Kooperation zwischen dem ÖPNV-Aufgabenträger und den für die Stadtplanung zuständigen Dienststellen der Kommunen geschaffen.

Sicherung der Nahversorgung

Die seit einer ganzen Reihe von Jahren zu beobachtenden Entwicklungen im Lebensmitteleinzelhandel hinterlassen ihre Spuren in der Nahversorgung. Der harte Wettbewerb zwi- Beispiel einer flächenextensiven Wohngebietsplanung am Stadtrand schen zum Teil europaweit, zumindest aber überregional, operierenden Firmen führt zu Veränderungen im Standortgefüge: Alte, zentral gelegene Geschäftsstandorte werden zugunsten größerer Filialen an dezentralen Standorten aufgegeben. Die Anzahl kleiner, inhabergeführter Geschäfte in den Nahversorgungszentren geht zurück. Die Folgen: Die Engmaschigkeit und Qualität des Netzes von fußläufig bzw. rasch mit dem Rad zu erreichenden Verkaufseinrichtungen ist teilweise bereits verloren gegangen; es droht zudem eine weitere Angebotsverschlechterung. Eine Gegensteuerung ist erforderlich.

Nahversorgungszentrum in fußläufiger Entfernung erreichbar (mit SB-Markt, dazugehörigem Lebensmittelhandwerk und anderen Dienstleistern). Der Parkplatz im Vordergrund wird zweimal wöchentlich als Wochenmarkt genutzt.

Zwar kann die räumliche Planung der öffentlichen Hand keinen Einfluss auf Entwicklungsprozesse im Einzelhandel nehmen, wohl aber in gewissen Umfang auf die Standortpolitik der Unternehmen. Zunächst sollten die Kommunen zur strategischen Absicherung von Maßnahmen ihre Einzelhandelskonzepte vom Rat beschließen lassen. Solche städtischen Planungskonzepte werden im Zusammenwirken mit Maßnahmen zu ihrer Umsetzung als ausgesprochen geeignet eingeschätzt, Nahversorgungszentren zu erhalten und in ihrer Funktion zu stärken. Gleichzeitig sind alle Möglichkeiten des rechtlichen Instrumentariums auszuschöpfen. Für Standorte mit Einwohnerpotenzialen deutlich unter 5000 Einwohnern sollten verstärkt alternative Versorgungskonzepte, wie Ladengemeinschaften und Kleinflächenkonzepte, eingesetzt werden; eine mobile Nahversorgung allein ist nicht ausreichend.

Grundsteuerreform

Im Bodenwert eines Grundstückes kommt überwiegend die Qualität seiner Lage zum Ausdruck. Die Kommunen bestimmen durch die Bereitstellung von Infrastruktur, durch Verkehrserschließung, durch städtebauliche Planung die Lagequalitäten. Damit sich die erheblichen Vorleistungen amortisieren, sollte die Bebauung nach Art und Dichte der jeweiligen Lage entsprechen. Über die kommunale Bebauungsplanung können zwar notwendige Baurechte bereitgestellt werden, ob und vor allem aber wann tatsächlich gebaut wird, liegt im Ermessen der Eigentümer und hängt von der Nachfrage nach Grundstücken ab.

Daher wird eine kombinierte Bodenwert- und Flächensteuer vorgeschlagen. Mit dieser Bemessung einer neuen Grundsteuer sollen sowohl eine Mobilisierung von Bauland in gut erschlossenen Lagen als auch eine Begrenzung übermäßiger Inanspruchnahme von Siedlungsflächen in Außenbereichen erreicht werden. Die Möglichkeiten zur Etablierung einer Boden-Kreislaufwirtschaft würden entscheidend verbessert.

Eigenheimzulage

Die Wohneigentumsförderung über die Eigenheimzulage steht sowohl aus Sicht der Raumordnung als auch aus fiskalischer Sicht in der Kritik. Die Fördergelder fließen überwiegend in den Bau von Ein- und Zweifamilienhäusern - mit der Folge einer zunehmenden Bebauung des Stadtumlandes. Zugleich ist der Marktanteil des mehrgeschossigen Wohnungsneubaus deutlich zurückgegangen.

Daher ist eine deutliche Reduzierung des Fördervolumens der Eigenheimzulage zu empfehlen. Außerdem wird vorgeschlagen, die Bestandsförderung zu erweitern und die Neubaukomponente der Eigenheimzulage an eine Mindestbaudichte (mindestens GFZ 0,5) zu binden. Es ist zu erwarten, dass damit die Innenentwicklung der Städte gefördert wird, und zwar ohne die positiven sozialen Effekte der gegenwärtigen Förderkonditionen aufzugeben.

Regionalisierung der Straßenplanung und -finanzierung

Ein wesentlicher Schritt hin zu regionaler Kooperation besteht in der Übertragung der Straßenbaulast - bei gleichzeitiger Übertragung der entsprechenden Finanzmittel - und Straßenbauplanung für klassifizierte Straßen des Bundes und der Länder auf die regionale Ebene. Da das heutige Straßennetz weit überwiegend für lokale und regionale Zwecke genutzt wird, ist damit eine den regionalen Bedürfnissen besser angepasste Planung möglich.

Als Finanzierungsinstrument sollte eine Straßenverkehrspauschale dienen, die als Schlüsselzuweisung, zweckgebunden für Straßenbau und Betrieb, ausgestaltet wird. Difu-Berichte 1/2 2005 6 Nahversorgungszentrum in fußläufiger Entfernung erreichbar (mit SB-Markt, dazugehörigem Lebensmittelhandwerk und anderen Dienstleistern). Der Parkplatz im Vordergrund wird zweimal wöchentlich als Wochenmarkt genutzt. Diese Pauschale sollte den bisher im Rahmen des GVFG ausgegebenen Straßenanteil von rund einer Mrd. Euro umfassen sowie die durchdie Übergabe der Straßennetze frei werdenden Finanzmittel des Bundes und der Länder bei den regionalen klassifizierten Straßen.

Über diese Grundpauschale hinaus ist eine Bindung der Fördermittel an Qualitätsziele und einen Wirkungsnachweis erforderlich. Durch diese im Rahmen der Förderrichtlinien festzulegende Wirkungsorientierung wird ein Anreiz zum freiwilligen Zusammenschluss bzw. zur Aufgabenübernahme erzielt. Der Finanzbedarf der Straßenpauschale sollte entsprechend gesetzlich vorgegebener Netz- und Raumparameter kalkuliert werden.

Pauschale Finanzausstattung der Aufgabenträger des ÖPNV

Es wird empfohlen, den Aufgabenträgern des ÖPNV die benötigten Mittel pauschal als Schlüsselzuweisung (zulasten der Länder und des Bundes) zuzuweisen.

Damit werden die kommunalen und regionalen Aufgabenträger des Straßenpersonennahverkehrs in die Lage versetzt, die politisch gewünschten ÖPNV-Leistungen sowie den Schülerverkehr auf vertraglicher Basis bei den Verkehrsunternehmen zu bestellen. Da ein Teil der Mittel bisher auf direktem Wege an Verkehrsbetriebe gezahlt und ein weiterer Teil direkt von den Schulträgern ausgegeben wird, weist dieser Vorschlag auf die Notwendigkeit einer grundsätzlichen Reform der gewachsenen Finanzstrukturen des ÖPNV hin.

Fazit und Einschätzung der Wirkungsrichtungen

Die Vorschläge zur Lösung der aufgezeigten Probleme und zur Behebung der Defizite bestehen aus einem Mix pragmatischer, kleinteiliger Einzelprojekte und aus grundsätzlichen Vorschlägen zu gesetzlichen sowie fiskalischen Strukturveränderungen. Beides gehört zusammen, dies haben sowohl Maßnahmenund Instrumenten- als auch Struktur- und Wirkungsanalyse aufgezeigt. Nicht zuletzt haben die Ergebnisse des Forschungsvorhabens nochmals die Notwendigkeit einer besseren Integration von Siedlungsentwicklung und Verkehrsplanung verdeutlicht.

Insgesamt kann zunächst bestätigt werden, dass die Siedlungsentwicklung den Verkehrsaufwand determiniert und dass sie gleichzeitig selbst in erheblichem Maße vom Ausbau der Straßeninfrastruktur beeinflusst wird. In der Studie wird zusätzlich die Bedeutung der Allokation verkehrsintensiver Standorte betont.

Beispiel eines großen SBVerbrauchermarktes, mit sehr hohem Autokundenanteil trotz Straßenbahnanbindung.

Unterschiedliche Verkehrsaufwände können überwiegend auf verschieden ausgeprägte Systeme von Raumstrukturen und Zeitdistanzen zurückgeführt werden. Die den Verkehr direkt betreffenden Steuerungsinstrumente beeinflussen eher die Zeitdistanzen, während indirekte Effekte überwiegend eher mit Änderungen der Raumstrukturen zusammenhängen. Die Ergebnisse der Fallstudien zeigen, dass Systeme von Raumstrukturen und Zeitdistanzen regional unterschiedlich ausgeprägt sind und entsprechend davon ausgegangen werden kann, dass direkt und indirekt wirksame Steuerungsinstrumente ebenfalls unterschiedliche Effekte erzeugen.

Hinsichtlich der gesamtwirtschaftlichen Kosten von Suburbanisierungsprozessen können wegen des qualitativen Charakters der Untersuchung nur Richtungen aufgezeigt werden: Suburbanisierung findet selbst bei rückläufiger Bevölkerungsentwicklung und stagnierender Wirtschaftentwicklung statt. Folgen dieser Entwicklung sind neben neuen Anforderungen an die Ausstattung mit sozialer und technischer Infrastruktur in den Suburbanisierungsräumen insbesondere auch die Unterauslastung vorhandener Infrastrukturnetze und -einrichtungen. Die verursachten gesamtwirtschaftlichen Kosten in Suburbanisierungsräumen überwiegen den Nutzen einzelner Branchen bereits bei kurzfristiger Betrachtung - dies gilt auch bei Berücksichtigung eines eventuell entstehenden Nutzens für einzelne Branchen.