Difu-Berichte 4/1999 - Zukunft der Arbeit in der Stadt

Fragestellung
Die Zukunft der Arbeit ist ein zentrales Thema der gesellschaftlichen Debatte. Zum einen weist die Bundesrepublik im internationalen Vergleich hohe Arbeitslosenraten auf, die im längerfristigen Verlauf tendenziell sogar noch gestiegen sind, zum anderen basieren die sozialen Sicherungssysteme sowie individuelle Existenzsicherung und individuelles Selbstverständnis in hohem Maße auf der Beteiligung am Erwerbsleben. Gravierende wirtschaftliche und soziale Veränderungen beeinflussen die Entwicklung der Arbeitswelt ganz erheblich. Zu diesen Veränderungen zählen unter anderem

• der technische Wandel, der immer höhere Produktivitätsniveaus ermöglicht,
• der politische Wandel, der zu einer demokratischen Transformation des Ostblocks und zur Integration dieser Länder in den Weltmarkt geführt hat,
• in der Folge die Globalisierung der Wirtschaft, die in Teilen ein kontinuierlicher Prozess ist, durch die beschriebenen technischen und politischen Entwicklungen jedoch ein neues Niveau und eine bisher kaum gekannte Dynamik erreicht. Dadurch wird die weltwirtschaftliche Integration und Arbeitsteilung vorangetrieben. Es erhöhen sich einerseits die Marktchancen, andererseits verschärft sich der Wettbewerb. Über die Auswirkungen dieser Veränderungen für die Zukunft der Arbeit gibt es Konsens über einige Punkte und sehr widersprüchliche Aussagen zu anderen. Konsens besteht weitgehend darüber, dass
• wir uns auf dem Weg in eine Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft befinden, in der Information und Wissen zu den zentralen Ressourcen des Wirtschaftens werden (in sehr viel stärkerem Maße, als das ohnehin schon der Fall ist);
• damit Ausbildung und Qualifikation noch größere Bedeutung erlangen werden als heute schon. Da sich gleichzeitig der "moralische" Verschleiß des Wissens beschleunigt (das heißt, die Halbwertzeit des Wissens sinkt permanent), wird Qualifizierung zu einer kontinuierlichen Aufgabe im Lebenszyklus;
• eine Erosion des so genannten Normalarbeitsverhältnisses erfolgt. Das heißt, immer weniger Menschen werden in einem unbefristeten und in zeitlicher Dauer und Rahmen eindeutig definierten (im Wesentlichen rund acht Stunden täglich, fünf Tage in der Woche) Arbeitsverhältnis stehen. Alle möglichen Formen der Diskontinuität und Flexibilisierung von Arbeitszeiten und Arbeitsverhältnissen nehmen zu.

Sehr viel weniger Einigkeit besteht darüber, welche Folgen dies für die Integration in Erwerbsarbeit haben wird: Hier reichen die Aussagen von einer Prognose des Endes der Erwerbsarbeitsgesellschaft ("Gesellschaft ohne Arbeit") und dem (notwendigen) Übergang in eine "Tätigkeitsgesellschaft" auf der einen Seite bis hin zur Hoffnung auf neue Dimensionen des Wachstums mit erheblichen Arbeitsplatzzuwächsen, die (verbunden mit Veränderungen des Regulierungssystems) zur Arbeit für alle führen könnten, auf der anderen Seite.

• Den Städten kommt in diesem Zusammenhang aus mehreren Gründen eine besondere Bedeutung zu:
• Die Mehrheit der Bevölkerung lebt in Städten.
• Die Städte waren immer Ausgangspunkt sozialer und technischer Innovationen, sie sind die Brennpunkte der Veränderungen.
• Es ist eine Entkopplung zwischen Dynamik und Prosperität der Unternehmen in einer Stadt einerseits und der städtischen Lebensqualität andererseits zu beobachten. Auch wenn Unternehmen am Wirtschaftsstandort Stadt positive Zahlen ausweisen, heißt das nicht mehr unbedingt, dass die Städte und ihre Bewohner davon profitieren.
• Durch die besondere Betroffenheit aufgrund der Veränderungen der Arbeit sind die Kommunen zu aktivem Handeln genötigt - unabhängig davon, ob sie formal für Arbeitsmarktpolitik zuständig, dafür qualifiziert oder mit Instrumenten und finanziellen Mitteln ausgestattet sind.

Gerade Städte werden im Zuge der Veränderungen große Chancen haben, vor allem bezüglich der Stärkung wirtschaftlicher Potenziale. Gleichfalls ergeben sich auch erhebliche Risiken, da durch verstärkte Tendenzen sozialer und räumlicher Polarisierung die Integrationsleistung von Stadt in Frage gestellt wird.

Projektkonzept
Vor diesem Hintergrund führte das Difu eine groß angelegte Studie über die Zukunft der Arbeit in der Stadt durch. Die zentrale Fragestellung zielte hierbei auf die Handlungsmöglichkeiten, die Kommunen im Zusammenhang mit den Veränderungen der Arbeitsgesellschaft offen stehen. Um diese Fragen des kommunalen Handlungsrahmens sinnvoll eingrenzen und beantworten zu können, war es erforderlich, die generellen Entwicklungstendenzen der Arbeit und die grundsätzlichen Handlungsmöglichkeiten in diesem Feld darzustellen. Die Studie gibt daher, bevor die besondere kommunale Betroffenheit von generellen Entwicklungstendenzen skizziert und die kommunalen Handlungsmöglichkeiten und -ansätze ausführlich dargestellt und beurteilt werden, einen Überblick über:

• die Zukunft der Erwerbsarbeit,
• die Handlungs(un)fähigkeit
• der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik,
• Handlungsoptionen und Perspektiven nationaler Politiken, wobei der internationale Vergleich sehr wichtig ist.

Methodisch setzt die Studie auf unterschiedlichen Ebenen an. Einerseits wurde eine umfangreiche Auswertung von vorliegenden Untersuchungen vorgenommen. Des Weiteren konnten in einer Kooperation mit dem Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim, ZEW, umfangreiche sekundärstatistische Analysen (Auswertung allgemein zugänglicherStatistiken sowie Sonderauswertungen der Mikrozensen und des Unternehmens- und Gründungspanels des ZEW) durchgeführt werden, in die neben den Untersuchungsstädten auch Freiburg im Breisgau einbezogen war. Darüber hinaus wurden im Rahmen von Fallstudien in fünf Großstädten (Berlin, Hamburg, München, Stuttgart und Wien) ausführliche Gespräche mit Experten aus Politik, Wirtschaft, Verbänden, Arbeitsmarktprojekten usw. geführt. Schließlich wurden in den beteiligten fünf Städten Expertenworkshopsorganisiert.DieserProjektansatz führt dazu, dass das Thema kommunaler Handlungsmöglichkeiten für die Zukunft der Arbeit sehr breit abgehandelt wird.

Kommunale Handlungsansätze
Obwohl viele Städte und Gemeinden seit mehr als zehn Jahren Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik betreiben, war es lange Zeit gängige Meinung, dass dieses Politikfeld nicht zu den kommunalen Aufgaben zähle. Die Arbeitslosigkeit und die Konzentration ihrer Folgeprobleme auf der kommunalen Ebene, das heißt die faktischen Anforderungen vor Ort, haben aber dazu geführt, dass sich die Städte dieser Aufgabe gar nicht mehr entziehen können. Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik werden daher - nicht nur in den "Pioniergemeinden" - auf längere Sicht kommunale Handlungsfelder bleiben und noch an Bedeutung zunehmen. Immer mehr Städte reagieren mit einer organisatorischen Institutionalisierung und Integration von Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik in einer eigenen Dienststelle, einem Amt oder Dezernat.

Versucht man den kommunalen Handlungsrahmen bezüglich der Zukunft der Arbeit in der Stadt abzustecken, muss man sich im Klaren sein, dass die Kommunen nur ein Akteur von vielen auf diesem Feld sind. Gleichzeitig ist zu berücksichtigen, dass die Kommune in der Regel nicht konsistent handelt, sondern sich in eine Vielzahl von Dezernaten und Dienststellen ausdifferenziert, die ihrerseits unterschiedliche Ziele verfolgen, was eine integrierte und abgestimmte Politik erschwert.

Darüber hinaus können die Kommunen die Ursachen der Arbeitslosigkeit weder entscheidend beeinflussen noch ändern. Zielsetzung auf kommunaler Ebene kann und darf daher nicht ausschließlich der Abbau von Arbeitslosigkeit, sondern vielmehr der Umgang mit Arbeitslosigkeit sein; dies ist nicht nur ein semantischer Unterschied.

Die für die Arbeitsmarktentwicklung zentralen Politikfelder müssen einzeln und differenziert betrachtet werden, weil sie in ihren Ansatzpunkten, Instrumenten und in ihren Arbeitsmarktwirkungen sehr unterschiedlich sind (siehe Seite 3). Nur wenn man Reichweite und Beschränkung sowie Arbeitsmarktwirkungen der unterschiedli- chen Politiken kennt, kann letzten Endes eine verantwortliche kommunale Politik entworfen werden.

Neben den in der Abbildung aufgeführten Politikbereichen - Wirtschafts-, Beschäftigungs-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik - ist zusätzlich auch die räumliche Planung mit einzubeziehen. Sie schafft die räumlichen Rahmenbedingungen des Wirtschaftens (oder eben auch nicht). Räumliche Planung ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung wirtschaftlicher Entwicklung. Die Verfügbarkeit von Flächen garantiert noch nicht ihre Inanspruchnahme. Räumliche Planung ist eine Vorbedingung, kann aber Beschäftigung nicht direkt erzeugen.

Die wesentlichen in der Studie ausgeführten Bereiche sind die kommunale Wirtschaftspolitik, die Beschäftigungspolitik und die Arbeitsmarktpolitik.

Kommunale Wirtschaftspolitik hat als Zielgruppe die Unternehmen. Es geht um die Schaffung und Verbesserung von Rahmenbedingungen für die Ansiedlung und Entwicklung von Unternehmen am Ort. Das Problem aller wirtschaftspolitischen Maßnahmen auf kommunaler Ebene ist, dass sie eher langfristig ausgerichtet sind und darauf zielen, die generellen Rahmenbedingungen für die Wirtschaft zu verbessern. Ihre Beschäftigungswirkungen sind nicht eindeutig: Sie können kurzfristig positiv, in bestimmten Teilen jedoch sogar kurzfristig negativ sein, aber die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts sichern und damit also allenfalls langfristig positive Wirkungen erzielen. Zudem lassen sich die Beschäftigungswirkungen denwirtschaftspolitischen Maßnahmen kaum zurechnen. Trotz der Langfristigkeit der Aufgabe und der Uneindeutigkeit der Beschäftigungsergebnisse kann sich aber keine Stadt aus diesem Politikfeld zurückziehen.

Kommunale Beschäftigungspolitik zielt auf die Schaffung und den Erhalt von Arbeitsplätzen (im ersten Arbeitsmarkt), hat also alle Arbeitgeber als Zielgruppe (muss also auch die eigene Rolle als Arbeitgeber kritisch reflektieren). Beschäftigungspolitik zielt vor allem auf den Erhalt von Beschäftigung, weniger auf den Ausbau. Eine Schwierigkeit der gegenwärtigen kommunalen Handlungsweisen ist, dass die Kommunen potenziell hohe Beschäftigungswirkungen durch ihre Politik erzielen könnten, durch die Art der Umsetzung aber eher das Gegenteil, nämlich eine zusätzliche Belastung der Arbeitsmärkte, erreichen.

Kommunale Arbeitsmarktpolitik orientiert sich an den Erwerbsfähigen, die aus dem ersten Arbeitsmarkt ausgegrenzt sind, und versucht, die Voraussetzungen für eine (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt zu schaffen. Sie wendet sich an die Personen, die bereits aus dem Arbeitsmarkt herausgefallen sind undbietet Chancenfür die Reintegration indenerstenArbeitsmarktdurch Vermittlung. Ihre Bedeutung liegt auch in der Verfolgung sozialpolitischer Ziele, also der Schaffung "sozialen Mehrwerts" sowie der Erhöhung der Arbeitsmarktdynamik und der Umverteilung von Risiken. Ohne Beschäftigungswachstum kann sie zur dauerhaften Senkung der Arbeitslosigkeit nicht oder kaum beitragen.

Ansätze, die vor allem an sozialen und gemeinwohlorientierten Zielen ausgerichtet sind, also im Sinne kommunaler Sozialpolitik über das bisher beschriebene Spektrum hinausgehen, dienen vor allem der sozialen Integration, der Stabilisierung von Nachbarschaften und der Verbesserung des Wohnumfelds. Dazu gehören Maßnahmen, die von der Förderung von Tauschringen und Eigenarbeit über die Förderung der lokalen Ökonomie bis zur räumlichen Integration von Arbeitsmarkt-, Qualifizierungs- und Sanierungsprogrammen mit Blick auf verstärkte bürgerschaftliche Beteiligung reichen (Quartiersmanagement).

Weitere Informationen:
Prof. Dr. Dietrich Henckel
Telefon: 030/39001-292
E-Mail: 
henckel@difu.de

Fazit

Die Städte sind in besonderem Maße vom Umbruch der Arbeitsgesellschaft betroffen. Dabei ergeben sich erhebliche Unterschiede in der Betroffenheit - sei es in Bezug auf die Arbeitslosigkeit insgesamt, die betroffenen Problemgruppen, oder die Ausprägung der Entwicklungslinien veränderter Arbeitsformen und Beschäftigungsverhältnisse. Selbst wenn die Handlungsmöglichkeiten der Kommunen nicht groß sind, kommen diese nicht umhin, sich den Problemen zu stellen und zu versuchen, ihren Handlungsrahmen auszuschöpfen. Dabei kommt es auch auf eine dezidierte Orientierung auf die zentralen Problemgruppen auf den jeweiligen kommunalen Arbeitsmärkten an. Zu den kommunalen Möglichkeiten gehört es vor allem, die durch die örtliche Nähe gegebenen Chancen der spezifischen Verknüpfung von Politikfeldern und Aktivitäten zu nutzen. Die Kommunen haben spezifische Kompetenzen der Verkoppelung von Fragen der Entwicklung des Wirtschaftsstandorts, der Arbeitsmarktprobleme sowie sozialer und gemeinwohlorientierter Fragen. Diese Kompetenzen muss man entwickeln und einsetzen. Insgesamt wird die Bedeutung kommunaler an den Arbeitsmarktwirkungen ausgerichteter Politik noch wachsen. Drei Bereiche kommunaler Handlungsmöglichkeiten stehen im Vordergrund:

• langfristig orientierte kommunale Wirtschaftspolitik, die versucht, die Rahmenbedingungen für wirtschaftliche Entwicklung zu gestalten und die Städte für den verschärften Wettbewerb fit zu machen - jedoch mit ungewissen Beschäftigungswirkungen;
• Beschäftigungspolitik, die das Niveau der Beschäftigung zu halten sucht, stärker präventiv agiert und die Potenziale der Kommune als Arbeitgeber und Investor systematisch in den Blick nimmt sowie
• Arbeitsmarktpolitik, die vor allem schon aus dem ersten Arbeitsmarkt Ausgegrenzte (mit "Endofthepipe-Maßnahmen") sozial zu stabilisieren und zu integrieren sucht.

Die Aufgaben der Kommunen werden komplexer, weil beispielsweise präventive Ansätze die Kommune stärker in einer Rolle als Moderator und Koordinator von Prozessen fordern. Zwar sind bereits zahlreiche Kommunen in diesen Feldern aktiv, gleichwohl besteht ein nach wie vor hoher und eher wachsender Handlungsbedarf, der vor allem strategisch, konzeptionell, instrumentell und organisatorisch die Kommunen vor hohe Anforderungen stellt.

Bei allen Gefahren haben die Städte die Chance, zu den Gewinnern der Veränderungen zu zählen. Zwar werden auch die Probleme wachsen und die Handlungsanforderungen zunehmen, aber die Stadtregionen werden auch die Räume sein, in denenneueBeschäftigungspotenziale entstehen. In der Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft bieten vor allem die großen und diversifizierten Städte die besten Voraussetzungen für die Wissensproduktion. Außerdem sind die Städte häufig Innovatoren, das heißt, die Kommunen können Wesentliches für die Weiterentwicklung der Erwerbsarbeitsgesellschaft leisten. Erfahrungsgemäß gehen weitreichende Reformen von kleinen Innovationen vor Ort aus und werden nicht als großer einheitlicher Entwurf zentral entwickelt. Die Zukunft der Arbeit bleibt schwierig, denn auf absehbare Zeit werden - ganz gleich, wie erfolgreich der gegenwärtige Strukturwandel bewältigt werden kann - die Arbeitsnachfrage der Unternehmen, der öffentlichen Hände und anderer und das Arbeitsangebot der Gesellschaft - zumindest in Vollzeitäquivalenten gemessen - nicht zur Übereinstimmung gebracht werden können.