Difu-Berichte 2/1997 - Städte ohne Produktion? Das Fallbeispiel Potsdam

Das Fallbeispiel Potsdam

Ausgangssituation
Der Anteil der Beschäftigten im verarbeitenden Gewerbe sinkt in allen deutschen Städten nahezu kontinuierlich. Aber kaum eine andere Stadt hat mit nur sechs Prozent der Arbeitnehmer in der Industrie einen so niedrigen Stand erreicht wie Potsdam. Komplementär dazu ist Potsdam wie keine andere deutsche Großstadt durch den Dienstleistungssektor bestimmt. Dabei ist der Anteil der Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung erheblich. Die Entwicklung der Erwerbstätigen- und Unternehmenszahlen der letzten Jahre ist positiv, die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ist dagegen kontinuierlich zurückgegangen. Die Arbeitslosigkeit ist hoch; verglichen mit anderen Städten der neuen Länder jedoch positiv.

Die derzeitige Flächensituation ist dadurch gekennzeichnet, daß in Potsdam keine größeren zusammenhängenden Flächen für Betriebe des verarbeitenden Gewerbes verfügbar und lediglich in bestehenden Gewerbegebieten kleinräumig verteilte Flächenreserven vorhanden sind. Es bestehen nur schwer zu aktivierende Nachverdichtungspotentiale. Auch sind auf den Bestandsflächen Umnutzungsprozesse zu beobachten, wobei sich zum Teil Einzelhandelsbetriebe in GE-Gebieten niederlassen.

Die Strategie der Stadt war, auch auf der Basis gutachterlicher Empfehlungen, auf die Ansiedlung von Großbetrieben des produzierenden Gewerbes gerichtet. Vor dem Hintergrund der niedrigen Beschäftigung im produzierenden Gewerbe beauftragte das Amt für Wirtschaftsförderung das Difu, die Zukunftsperspektiven des Produktionsstandortes Potsdam zu untersuchen. Zwangsläufig ergab sich daraus auch die Notwendigkeit, wesentliche Aspekte der Perspektiven des Dienstleistungsstandortes mit zu untersuchen. Das Gutachten hat aufgrund der Fragestellung und der gleichgerichteten Entwicklungen in einer Vielzahl von Städten durchaus exemplarischen Charakter.

Entwicklung des produzierenden Gewerbes
In der Situation Potsdams ist es wenig sinnvoll, auf die mögliche Ansiedlung großer Produktionsbetriebe zu setzen und die Flächenvorratspolitik an diesem Bedarf auszurichten. Die Wahrscheinlichkeit für entsprechende Ansiedlungen ist sehr gering. Gründe dafür sind neben hohen Flächenpreisen und dem großen Flächenangebot im Umland zu ausgesprochen günstigen Preisen das geringe Ansiedlungsinteresse von größeren Produktionsunternehmen im gesamten Berliner Raum, die geringen spezifischen industriellen Vorprägungen und endogenen Potentiale sowie die perspektivisch abnehmende Bedeutung Deutschlands und speziell Ostdeutschlands als Produktionsstandort insgesamt. In einer Phase generell rückläufiger Bedeutung der Industrie in den Städten bedeutet eine Reindustrialisierungspolitik ein wenig Erfolg versprechendes "Schwimmen gegen den Strom".

Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß größere Ansiedlungen von Produktionsbetrieben auch Probleme mit sich bringen - etwa mit Blick auf zusätzliche ökologische Belastungen oder Beeinträchtigungen des Images als attraktiver Standort mit hervorragenden (entwicklungsfähigen) "weichen" Qualitäten. Eine besondere Bedeutung kommt damit der Stärkung des ortsansässigen Gewerbes durch eine systematische Bestandspflege zu.

Entwicklung der Dienstleistungen
Eine mögliche Sorge, daß die wirtschaftliche Basis durch die Schrumpfung des produzierenden Sektors nicht mehr gegeben oder unsicher sei, weil der "wertschöpfungsarme Dienstleistungssektor" dies nicht auffangen könne, ist wenig begründet. Zwar ist ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Produktion und Dienstleistungen schon allein deswegen wünschenswert, weil die wirtschaftlichen Entwicklungsbedingungen durch die positiven wechselseitigen Effekte zwischen verarbeitendem Gewerbe und unternehmensorientierten Dienstleistungen gestärkt werden. Doch gilt diese Tatsache nicht im engen städtischen Zusammenhang, sondern vor allem im regionalen Rahmen (wobei "Region" sehr weit gefaßt sein kann). Auch sind Städte denkbar, die fast ausschließlich vom Dienstleistungsbereich "leben", wenn sich ihre funktionale Spezialisierung mit überregionalen oder internationalen Einzugsbereichen entsprechend ausgeprägt hat.

Generell ist die Anfälligkeit für wirtschaftliche Turbulenzen bei starker funktionaler Spezialisierung im Dienstleistungssektor nicht größer als die von Städten mit breiterer Basis. Voraussetzung ist allerdings, daß im Dienstleistungsbereich eine diversifizierte Struktur vorhanden ist und nicht wenige Bereiche (z.B. die öffentliche Verwaltung) zu sehr dominieren. In diesem Fall wird die wirtschaftliche Situation eher stabilisiert als gefährdet. Potsdam hat gute Entwicklungsperspektiven als Medienstandort. Allerdings wird der absolute Beschäftigungs- und Wertschöpfungsbeitrag des Mediensektors selbst bei Ausschöpfung aller Potentiale eher überschätzt. Es zeigt sich, daß die Entwicklung des Medienstandorts eines längeren Atems bedarf, als ursprünglich angenommen.

Für die Entwicklung als Standort von unternehmensorientierten Dienstleistungen bieten sich auch ohne größere Industriebetriebe Anknüpfungspunkte. Standardisierte, geringer spezialisierte Produktionsdienste, die eher die räumliche Nähe zum produzierenden Gewerbe suchen, finden allerdings in einer Stadt wie Potsdam nur eingeschränkte Möglichkeiten zur unmittelbaren Zusammenarbeit. Hochspezialisierte Dienstleistungen haben in der Regel Kundenbeziehungen weit über den engeren Standort hinaus. Gut ausgeprägte weiche Standortfaktoren können die Standortattraktivität für solche Tätigkeiten erhöhen.

Stadträumliche Entwicklung und Gewerbeflächenvorsorge
Eine insbesondere für ostdeutsche Städte typische Entwicklung ist darin zu sehen, daß die Summe der zur Zeit angedachten, in Planung oder in der Entwicklung befindlichen Dienstleistungsprojekte,-standorte und Freizeiteinrichtungen über das für die Stadt sinnvolle und angemessene Maß deutlich hinausgeht. Nur ein Teil der Projekte wird tatsächlich realisiert werden, andere werden aufgrund der Konkurrenzentwicklungen nicht verwirklicht, unteroder umgenutzt werden. Entwicklungsfähig werden sich vor allem solche Standorte und Einrichtungen zeigen, die sich durch ihre Qualität, Attraktivität, Verkehrsgunst und Kosten bewähren. Als Konsequenz daraus wird sich eine eher zufällige Schwerpunktbildung räumlicher und funktionaler Art herausbilden, die in erster Linie durch Marktprozesse und weniger durch eine gezielte Planung der Zentrenentwicklung der Stadt bestimmt wird.

Die gewerbliche Weiterentwicklung ist nur gewährleistet, wenn es gelingt, die zu beobachtenden Flächenengpässe zu beseitigen, zumindest aber zu verringern. Dazu wird eine gezielte Mobilisierung der in den Bestandsgebieten vorhandenen Reserven sowie die Entwicklung von ausgewählten neuen Gewerbeflächen für erforderlich gehalten. Als generelle Strategieempfehlung gilt aber die Devise "klein vor groß" und "innen vor außen". Wünschenswert ist auch eine aktive städtische Grundstückspolitik, die im günstigsten Fall in Richtung auf einen städtischen Grundstücksfonds zu entwickeln ist, wobei die haushaltsrechtlichen Spielräume und die Einbeziehung von Entwicklungsgesellschaften zu prüfen sind. Als ein wesentlicher Ansatzpunkt einer aktiveren Gewerbeflächenpolitik wird auch die Etablierung eines Gewerbeflächenkatasters und eines darauf aufbauenden Mobilisierungskonzepts angesehen.

Strategien der Wirtschaftsförderung und Wirtschaftspolitik
Generell wird in der aktuellen Diskussion über die Aufgaben der Wirtschaftsförderung der Bestandspflege eine größere Bedeutung als der Akquisition beigemessen. Im Hinblick auf die Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes ist die Bestandspflege noch weiter zu intensivieren, um eine einseitige Wirtschaftsstruktur zu verhindern. Auch kleinere Ansiedlungen "schornsteinloser" Industrie sind wünschenswert, wobei kleine und mittlere Unternehmen in den Mittelpunkt gestellt werden sollten. Schließlich muß die Akquisition von auswärtigen Unternehmen auf einem klaren Konzept - welche Branchen wünscht man sich vorrangig, wo gibt es notwendige Ergänzungen der bestehenden Branchenstruktur, für welche Branchen hat man besonders gute Standortvoraussetzungen, welche Investitionen sind notwendig usw. - beruhen.

Die Flexibilitätsspielräume und Chancen zu schnellem Verwaltungshandeln, die im Vergleich zu größeren Städten (im Falle Potsdams gegenüber Berlin) aufgrund der geringen Größe der Stadtverwaltung bestehen, sollten gezielt genutzt werden.

Die vorhandenen "weichen" Qualitäten, die bei Potsdam eine wesentliche Rolle spielen, müssen erhalten bleiben und, wo nötig, verbessert werden. Gefährdungen durch imagebelastende Standortentwicklungen sind zu vermeiden. Davon hängen in nicht unerheblichen Ausmaß die Entwicklungschancen als Unternehmensstandort, vor allem im Dienstleistungsbereich und in tertiären Tätigkeitsfeldern des Produktionssektors ab. Das Augenmerk muß sich besonders auf die Standortfaktoren Wohnen und Wohnumfeld, das wirtschaftspolitische Klima vor Ort, die Attraktivität und das Image der Stadt insgesamt sowie ihrer Mikrostandorte richten.

Notwendig sind generell gemeinsam formulierte Leitlinien über die Zielrichtung der wirtschaftlichen Entwicklung. Beteiligt werden sollten dabei alle relevanten Akteure (Politik, Verwaltungsressorts und private Akteure, wie z.B. Kammern ...). Der Kooperation auf allen Ebenen kommt also eine wesentlich verstärkte Bedeutung zu. Entwicklungsziele (in Potsdam etwa die Entwicklung der Medienstadt), auf die man sich geeinigt hat, sollten von allen Beteiligten in nötiger Konsequenz verwirklicht werden.