Fachtagung: Potenziale für mehr Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum: Umwelt, Gesundheit und Soziales vernetzen und gemeinsam handeln

Dokumentation der Fachtagung vom 19. - 20. November 2012 in Berlin.

Veranstalter: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) und Umweltbundesamt (UBA)

Programm (pdf, 205 kB)

Inhaltsverzeichnis

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Begrüßung

Alexander Nies, Leiter der Unterabteilung "Umwelt und Gesundheit, Chemikaliensicherheit" des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), Bonn

Sehr geehrter Herr Dr. Bunzel,
lieber Herr Flasbarth,
liebe Kolleginnen und Kollegen,
meine sehr geehrten Damen und Herren,

zur Fachtagung "Potenziale für mehr Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum. Umwelt, Gesundheit und Soziales vernetzen und gemeinsam handeln" möchte ich Sie herzlich begrüßen.

Der Schutz der menschlichen Gesundheit ist ohne Zweifel eines der wichtigsten Ziele überhaupt und steht damit natürlich auch oben an auf der Agenda jeder Bundesregierung. Da trifft es sich gut, dass die Arbeiten zum Umweltschutz eben nicht nur dem Schutz der Umwelt, sondern auch - und oftmals vor allem - dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen. Für die Menschen heute und die nachfolgenden Generationen soll ein gesundes Lebensumfeld geschaffen und erhalten werden. Die Umweltpolitik folgt dabei dem Leitbild der Nachhaltigkeit mit ihren drei Säulen. Das bedeutet, auch den sozialen Aspekten einen hohen Stellenwert einzuräumen. Wir wollen eine gesunde Umwelt für Alle schaffen - unabhängig vom sozialen Status der Menschen. Wir wollen der sozial ungleichen Verteilung von Umweltlasten entgegenwirken. Kurz: wir wollen so weit wie möglich Umweltgerechtigkeit herstellen.

Schon für die Anfänge der Umweltpolitik spielte die Gesundheit eine wesentliche Rolle: es waren eben nicht nur die Krötenwanderung und die Lilien auf dem Felde, die die Menschen umtrieben, sondern es waren gesundheitliche Beeinträchtigungen durch massive Luftverschmutzung, erhebliche Verunreinigung der Gewässer und kontaminierte Böden mit entsprechenden Folgen für die Lebensmittel, die 1971 zum ersten Umweltprogramm der Bundesregierung führten.

Und schon damals hatte die Umweltverschmutzung eine soziale Komponente: bereits in den sechziger und siebziger Jahren war zu beobachten, dass Menschen, die in stark durch Umweltverschmutzung belasteten Gebieten wie z.B. den Industriezentren im Ruhrgebiet leben mussten, eine deutlich geringere Lebenserwartung aufwiesen als Menschen in anderen Teilen Deutschlands. Willi Brandts Forderung nach dem "Blauen Himmel über der Ruhr" wurde zum Programm.

In der Zwischenzeit ist zweifellos viel erreicht worden, für den Umweltschutz und damit auch für die Gesundheit der Menschen. Dennoch stehen wir auch heute im Bereich Umwelt und Gesundheit vor erheblichen Problemen. Nehmen wir als Beispiel den Straßenverkehr mit seinen Schadstoff- und Lärmemissionen.

Schadstoffemissionen des Straßenverkehrs bestehen z.B. aus Bremsabriebstaub und Dieselrußpartikeln. Feinstaub ist zum wesentlichen Belastungsfaktor auf dem Luftpfad geworden mit erheblichen gesundheitlichen Auswirkungen. Dieselrußpartikel wurden erst vor kurzem von der internationalen Agentur für Krebsforschung als mit Sicherheit krebserzeugend für den Menschen eingestuft. Über die Gefährlichkeit vieler anderer Partikel ist oft weniger bekannt und bisher geht die chemische Zusammensetzung von Umweltstäuben nicht in regulative Maßnahmen ein. Dies ist eine große, noch vor uns liegende Aufgabe.

Lärmemissionen haben durch den stark angestiegenen Verkehr deutlich zugenommen. Trotz einer verbesserten Lärmgesetzgebung ist Lärm heute ein allgegenwärtiges Problem, unter dem zahlreiche Menschen leiden und das erhebliche Gesundheitsauswirkungen zur Folge hat. Und beim Lärm kann man das Zusammenspiel zwischen Umweltqualität, Gesundheit und sozialer Lage sehr gut sehen:
Lärm ist ein bedeutender Faktor für die Beurteilung des Wohnumfeldes und damit eine Einflussgröße auf dem Wohnungsmarkt. Ruhe wird als ein wichtiges Qualitätsmerkmal einer Wohngegend angesehen. Daraus ergibt sich eine sozial ungleiche Verteilung von Lärmbelastungen: Zahlungsschwache und/oder anders benachteiligte Bevölkerungsgruppen leben häufiger in lärmbelasteten und daher preisgünstigeren Wohnlagen. Das haben die Untersuchungen unter anderem des Umweltbundesamtes eindrucksvoll belegt.

Lärm kann folglich dazu führen, dass laute Wohngebiete durch Wegzug z.B. mittlerer und oberer Einkommensgruppen sozial entmischt werden, sich Geschäfte für den gehobenen Bedarf nicht ansiedeln oder auch andere Dienstleister fernbleiben oder wegziehen. Weiterhin kann es zu einem Aufschaukeln von Benachteiligungen kommen, da Lärmbelastungen auch Folgen auf sozialer Ebene haben: Durch nächtlichen Lärm bedingte Schlafstörungen und Erholungsdefizite können sich in Form von geringerer Leistungsfähigkeit am Arbeitsplatz oder in der Ausbildung niederschlagen, so dass Personen, die an lärmbelasteten Straßen wohnen, schlechtere Voraussetzungen für einen sozialen Aufstieg oder zur Überwindung sozialer Schwächen haben. Auch die Spielmöglichkeiten von Kindern sind in verkehrslärmbelasteten Gebieten eingeschränkt. Spezifische Wirkungen von Umgebungslärm auf Kinder sind u. a. die Störung von geistigen Tätigkeiten und die Beeinträchtigungen von kognitiven Leistungen.

Wie können wir dem entgegentreten? Planerische Maßnahmen zur Lärmminderung können vor allem dann eine gute Wirkung entfalten, wenn sie frühzeitig in ein umfassendes Konzept der Stadt- und Verkehrsplanung integriert sind. In den Fachplanungen ist dabei eine Perspektive unverzichtbar, die Zusammenhänge zwischen individuellen Merkmalen der Wohnbevölkerung (z.B. Einkommen) und Charakteristika des Stadtteils/der Region (z.B. Anteil der Sozialhilfequote) gemeinsam betrachtet. Das setzt jedoch voraus, dass bereits in der Phase der Bestandaufnahme und Strategieentwicklung die sozialstrukturellen Gegebenheiten auf der regionalen Ebene als Entscheidungskriterium für den weiteren Planungsprozess herangezogen werden. Es ist verdienstvoll, dass diese Fachtagung und das zugrunde liegende Forschungsprojekt hier einen Schwerpunkt setzen.

Meine Damen und Herren, ich komme gerade von der dritten Sitzung des Ministerausschusses für Umwelt und Gesundheit der Region Europa der Weltgesundheitsorganisation, die letzte Woche in Azerbaidschan stattgefunden hat. Der Ausschuss, besetzt mit je vier Umwelt- und Gesundheitsministern, prägt die Arbeiten zum umweltbezogenen Gesundheitsschutz zwischen den entsprechenden Ministerkonferenzen, zuletzt der in Parma 2010. Die Beseitigung von sozialen Ungleichheiten bei den Umweltbelastungen gehört zu den Zielen der Parma-Deklaration. Wir müssen die sozialen Unterschiede in der Belastung durch Umwelteinflüsse sowie im Zugang zu Umweltressourcen als Erklärungsansatz gesundheitlicher Ungleichheiten stärker in den Blick nehmen. Das ist eine anspruchsvolle Aufgabe für ein hehres Ziel und ich wünsche unserer Tagung, dass wir hier ein gutes Stück vorankommen. Vielen Dank!

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Begrüßung

Jochen Flasbarth, Präsident des Umweltbundesamtes (UBA), Dessau-Roßlau

Sehr geehrte Damen und Herren,

gesundheitsbezogener Umweltschutz ist ein wichtiger und starker Pfeiler des Umweltbundesamtes (UBA). Schon in unserem Leitspruch und in unserem Logo machen wir deutlich: Umweltschutz - Für Mensch und Umwelt.

Umweltschutz, wie wir ihn verstehen dient nicht nur Fischen, Vögeln und Bäumen. Umweltschutz nützt auch und vor allem den Menschen. Gesundheitliche Risiken zu minimieren, die durch Einflüsse aus der Umwelt entstehen oder durch diese mit verursacht werden, dies ist eines der wichtigen Ziele des UBA. Umweltschutz ist daher immer auch nachhaltige Gesundheitsvorsorge.

Vor allem in städtischen Gebieten mit hohem Verkehrsaufkommen sind gesundheitliche Belastungen von Anwohnern besonders hoch. Feinstaub und Lärm können zu Atemwegs- und Herz-Kreislauferkrankungen führen. In diesen belasteten Gebieten fehlt es zudem oft an öffentlichen Frei- und Grünflächen, die für alle zugänglich sind. Und gerade hier sind sie für Erholung und Gesunderhaltung besonders wichtig.

Schon lange ist bekannt, dass die soziale Lage mit über den Gesundheitszustand eines Menschen entscheidet und die Lebenserwartung beeinflusst. "Man kann mit einer Wohnung einen Menschen genauso gut töten, wie mit einer Axt", sagte Heinrich Zille1 vor 90 Jahren in dieser Stadt. Seitdem sind unsere Städte anders geworden und auch viele unserer Probleme in den Städten. Aber immer noch gilt: Vor allem das individuelle Bildungsniveau und die Einkommenshöhe sind ausschlaggebend dafür, wie unsere individuelle Umwelt aussieht und welche Gesundheit wir erwarten können. Entscheidend sind aber auch die sozialen Probleme und Ressourcen in der Nachbarschaft, in der man lebt.

Menschen mit geringem Einkommen und niedriger Bildung sind in Deutschland oft höheren Gesundheitsbelastungen durch Umweltprobleme ausgesetzt als Menschen, die sozial besser gestellt sind. Sie wohnen oft an stark befahrenen Straßen und sind besonders häufig von Lärm und Luftverschmutzungen betroffen. Dies zeigen beispielsweise die Auswertungen der bundesweit repräsentativen Umwelt-Surveys des UBA. Die ungleiche Verteilung von Umweltbelastungen und -ressourcen sowie die gesundheitlichen Folgen sind ein Thema, das das UBA unter der Überschrift "Umweltgerechtigkeit" seit einigen Jahren intensiv verfolgt.

Als wir uns diesem Thema zuwandten, mussten wir uns eingestehen, dass wir auch in Deutschland weit von dem Ziel der Umweltgerechtigkeit entfernt sind. Unsere Kollegen von der US-amerikanischen Umweltbehörde EPA definierten dies so: "Das Ziel der Umweltgerechtigkeit wird erreicht sein, wenn jeder in den Genuss des gleichen Schutzes vor Umwelt- und Gesundheitsgefahren kommt und den gleichen Zugang zu Entscheidungsprozessen hat, die eine gesunden Umwelt sicher stellen sollen, in der wir leben, lernen und arbeiten."

Als wir – zugegeben etwas später als andere – vor fünf Jahren begannen, den Forschungsstand zu analysieren, mussten wir erhebliche Kenntnisdefizite feststellen. Das war für uns der Anlass, im Herbst 2008 gemeinsam mit der Universität Bielefeld die erste bundesweite Fachtagung zu "Umweltgerechtigkeit" durchzuführen. Zum ersten Mal schufen wir damit in Deutschland eine Plattform, auf der sich Expertinnen und Experten unter anderem aus Umwelt, Gesundheit, Stadtplanung und Rechtswissenschaft zu dem in Deutschland noch neuen Thema "Umweltgerechtigkeit" austauschen konnten. Seitdem haben das Bundesumweltministerium (BMU) und das UBA Projekte verschiedener Umwelt- und Gesundheitsverbände zu Umweltgerechtigkeit gefördert und zahlreiche Veröffentlichungen zu diesem Thema herausgegeben.

Unterschiedliche Fachdisziplinen und Forschungsbereiche beschäftigen sich in jüngster Zeit damit, die Ursachen, Zusammenhänge und Effekte der sozialen Verteilung von Umweltbelastungen und -ressourcen zu ermitteln. Gleichzeitig erproben verschiedene Regionen Deutschlands unterschiedliche Ansätze aus Politik und Praxis, um die Umwelt- und Lebensbedingungen in besonders belasteten Wohnquartieren zu verbessern. Das Modellvorhaben "Umweltgerechtigkeit im Land Berlin" der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt verfolgt beispielsweise einen neuen methodischen Ansatz zur integrierten Berichterstattung von Umwelt, Gesundheit, Sozialem und Stadtentwicklung und schließt damit eine Wissens- und Forschungslücke. Denn: Die integrierte Betrachtung dieser Bereiche ermöglicht die Identifizierung von mehrfach belasteten Gebieten. So kann ermittelt werden, wo soziale und umweltbezogene Belastungsschwerpunkte liegen und wo Verbesserungen am dringendsten sind. Das UBA hat das Berliner Vorhaben von Beginn an fachlich unterstützt, und ich habe mir sagen lassen, dass dies eine besonders erfreuliche und nutzbringende Zusammenarbeit war und ist.

Umweltgerechtigkeit ist ein Querschnittthema, das die Ziele Umweltschutz, Gesundheitsförderung, soziale Gerechtigkeit und auch nachhaltige Entwicklung miteinander verbindet. Die Komplexität der Thematik stellt eine besondere Herausforderung dar und erfordert ein gemeinsames und abgestimmtes Vorgehen aller Beteiligten.

Das Umweltbundesamt und das Bundesumweltministerium fördern im Rahmen des Umweltforschungsplans seit Januar dieses Jahres das Forschungsprojekt "Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum" des Deutschen Instituts für Urbanistik. Wir möchten damit bei der Entwicklung von Strategien und Instrumenten zur Minderung sozial ungleich verteilter Umweltbelastungen und -ressourcen einen großen Schritt voran kommen. Unser Ziel ist es, die Kommunen in ihrer Arbeit für mehr lokale Umweltgerechtigkeit zu unterstützen. Für die kommunale Praxis werden Vorschläge erarbeitet, die die Entscheidungsträger dabei unterstützen sollen, Umwelt-, Gesundheits- und soziale Ziele im Zusammenhang zu verfolgen. Wir möchten den Kommunen Wege aufzeigen, wie ressortübergreifend die Umweltqualität und die Lebensverhältnisse der Bewohnerinnen und Bewohner in stark belasteten Stadtquartieren verbessert werden können. Dabei geht es unter anderem auch darum, die Bürgerinnen und Bürger angemessen in Planungs- und Entscheidungsprozesse einzubinden.

Ich hoffe, dass von der heutigen Fachtagung wichtige Impulse für die Umsetzung des Themas Umweltgerechtigkeit vor allem auf der kommunalen Ebene ausgehen. Wir möchten Ihnen, den Fachleuten aus Verwaltung, Politik, Wissenschaft und zivilgesellschaftlichen Gruppen, heute und morgen die ersten Zwischenergebnisse des Forschungsprojekts vorstellen. Wir laden Sie ein mit uns zu diskutieren, wie eine stärkere Integration von Umwelt-, Gesundheits- und sozialen Belangen zur Verbesserung der Lebensqualität in urbanen Räumen erreicht werden kann. Die kommunalen Fallstudien, die im Rahmen des Forschungsprojekts durchgeführt werden, und das vorgesehene Planspiel mit drei Kommunen sind Garanten dafür, praktikable Strategien und Maßnahmen für die Kommunen zu entwickeln. Praxistauglichkeit und Umsetzbarkeit der Vorschläge sind zentrale Kriterien. Ohne deren ausreichende Beachtung werden die Handlungsempfehlungen keine nachhaltige Wirkung erzielen können.

Das BMU und das UBA setzen beim Querschnittthema Umweltgerechtigkeit auf ein Handlungskonzept, das die soziale Dimension im gesundheitsbezogenen Umweltschutz im Auge behält und berücksichtigt. Beispielsweise ist eine sozialverträgliche Ausrichtung von Lärmaktionsplänen und Luftreinhalteplänen notwendig. Umweltverträglichkeitsprüfungen und Gesetzesfolgenabschätzungen sind ebenfalls Handlungsfelder, in denen gesundheitliche und soziale Aspekte eine stärkere Berücksichtigung finden sollten.

Fragen zu Umweltgerechtigkeit gewinnen auch vor dem Hintergrund des Klimawandels und steigender sozialer Ungleichheit an Bedeutung. Gerade in innerstädtischen Gebieten, in denen sich hohe Umweltbelastungen und soziale Problemlagen oftmals konzentrieren, werden die negativen gesundheitlichen Auswirkungen des Klimawandels – beispielsweise durch Hitzeperioden – zunehmen. Hier sind Lösungen und Anpassungsstrategien gefragt, die Nachhaltigkeit, Umweltschutz, Gesundheitsschutz und soziale Gerechtigkeit miteinander verbinden.

Aufgabe der Länder und Kommunen ist es, gesunde und nachhaltige Wohnquartiere zu schaffen. Das BMU und das UBA werden auf Bundesebene das Thema Umweltgerechtigkeit weiterhin intensiv bearbeiten und Aktivitäten auf kommunaler und Landesebene unterstützen.

Ich danke ganz besonders Frau Christa Böhme2 vom Deutschen Institut für Urbanistik und ihrem Projektteam für die Organisation der Fachtagung und die erfolgreiche Projektarbeit. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) nimmt eine zentrale Rolle in der Stadtforschung in Deutschland ein und ist ein wichtiges Bindeglied zwischen den kommunalen Akteuren. Aufgaben, die die Kommunen heute und in Zukunft zu bewältigen haben, stehen im Mittelpunkt der wissenschaftlichen und sehr praxisorientierten Arbeit des Difu. Im diesem Sinne danken wir dem Difu dafür, dass es – mit Ihrer Unterstützung – an Lösungsansätzen für mehr Umweltgerechtigkeit in Deutschland arbeitet.

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Begrüßung

Dr. Arno Bunzel, stellv. Direktor des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu), Berlin

Sehr geehrter Herr Präsident Flasbarth,
sehr geehrter Herr Nies,
Sehr geehrte Damen und Herren,

ich freue mich, dass ich Sie hier im Namen des Deutschen Instituts für Urbanistik zu der Fachtagung "Umweltgerechtigkeit" begrüßen darf.

Diese Fachtagung ist Teil eines größeren Forschungs- und Entwicklungsvorhabens zum Thema Umweltgerechtigkeit, welches das Difu für das Umweltbundesamt durchführt. Wir befinden uns gewissermaßen noch im Auftaktjahr dieses Vorhabens. Weitere Bausteine folgen bis ins Jahr 2014. Um welche Bausteine es sich dabei handelt, wird Ihnen meine Kollegin Frau Böhme gleich noch vorstellen.

Wir freuen uns mit diesem Forschungsvorhaben ein Themenfeld aufgreifen zu können, dass wir mit unterschiedlichen Zugängen bereits seit einiger Zeit als Institut verfolgen. Denn es handelt es sich um ein sehr wichtiges Thema für eine nachhaltige, sozial ausgewogene und ökologisch verantwortliche Stadtentwicklung. Gesundheit ist ein Indikator für gute oder weniger gute Lebensbedingungen. Gesunde Lebensbedingungen sind umgekehrt Voraussetzung für eine sozial ausgewogene, nicht ausgrenzende sondern integrierende Entwicklung der Stadtteile und Quartiere. Gesundheitsvorsorge ist deshalb ein wichtiges und gemeinsames Anliegen der Städte, des Bundes und der Länder.

Seit nun mehr als zehn Jahren beteiligt sich das Difu in Person meiner Kollegin Christa Böhme maßgeblich an der Arbeitsgruppe Gesundheitsfördernde Stadt- und Gemeindeentwicklung. Von dieser Arbeitsgruppe gehen wichtige Impulse für die fachliche Diskussion aus. Aktuell haben einige Mitglieder aus diesem Verbund das Handbuch "Stadtplanung und Gesundheit" herausgegeben.

Difu ist auch Mitglied im Kooperationsverbund  "Gesundheitsförderung bei sozial Benachteiligten" der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung.

Hervorzuheben ist zudem, dass das Difu gerade zum sechsten Mal mit der fachlichen und organisatorischen Vorbereitung und Durchführung des von der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung ausgelobten Wettbewerbs "Vorbildliche Strategien Kommunaler Suchtprävention" beauftragt ist. Mit dieser seit 2001 bestehenden Wettbewerbsreihe wurden und werden wichtige Impulse für die Suchtprävention auf kommunaler Ebene gesetzt.

Im Jahre 2009 konnten wir eine empirische Untersuchung unmittelbar an der Schnittstelle von Gesundheitsprävention und sozialräumlicher Stadtentwicklung abschließen. Bei dem Forschungsprojekt "Mehr als gewohnt: Stadtteile machen sich stark für Gesundheitsförderung" ging es konkret um die Einbindung von lokalen Akteuren für quartiersbezogene Maßnahmen der Gesundheitsförderung. Finanziert wurde dieses Vorhaben durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung.

Besonders hervorheben möchte ich auch unsere Aktivitäten zur Stärkung des Handlungsfelds Gesundheitsförderung in der Programmumsetzung Soziale Stadt. Im Rahmen der Bundestransferstelle Soziale Stadt konnten in verschiedenen Veröffentlichungen, aber auch mit vielen Vorträgen auf die Bedeutung von Gesundheitsförderung in der sozialen Stadtentwicklung hingewiesen werden.
Wichtig ist aus meiner Sicht schließlich auch der Beitrag, den das Difu im Rahmen des Aktionsprogramms Umwelt und Gesundheit des Landes NRW erarbeitet hat. Dort haben wir uns mit der Zusammenarbeit von Umwelt-, Planungs- und Gesundheitsbehörden in den Kommunen befasst. Wir sind der Frage nachgegangen, wie Umwelt- und Gesundheitsbelange durch optimierte Zusammenarbeitsstrukturen in Planungsverfahren besser berücksichtigt werden können. Vorher noch haben wir uns mit der Bedeutung des Themas "Umwelt und Gesundheit" in Lokalen Agenda Prozessen befasst. Hier war das Umweltbundesamt Auftraggeber.

Das nun vom UBA aufgelegte und von uns zu bearbeitende Projekt zu Umweltgerechtigkeit in den Kommunen steht – wie sie unschwer erkennen – in dieser Tradition. Es geht uns darum, dass dem Zusammenhang von Umwelt und Gesundheit  in der Stadtentwicklung mehr noch als bisher Aufmerksamkeit geschenkt wird. Und wir halten es für erforderlich, dass die sozialräumliche Komponente mit bedacht wird. Wir sind heute zusammengekommen, um eben dieses Anliegen und die hierfür notwendigen Umsetzungsschritte zu diskutieren. Ich wünsche mir, dass wir hierzu offene und kreative Diskussionen führen.

In diesem Sinne wünsche ich uns allen eine erfolgreiche Tagung.

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Auf dem Weg zu mehr Umweltgerechtigkeit – Handlungsfelder für Forschung, Politik und Praxis

Prof. Dr. Claudia Hornberg, Universität Bielefeld, Fakultät für Gesundheitswissenschaften

Frau Prof. Hornberg thematisierte in Ihrem Vortrag die Frage nach der sozialen und räumlichen Konzentration gesundheitsrelevanter Umweltbelastungen und damit nach einem adäquaten Zugang zu Umweltressourcen in unterschiedlichen städtischen Wohnlagen. Sie verwies damit auf den häufig unterschätzten Zusammenhang von sozialer Lage, Umweltqualität und individuellen Gesundheitschancen, der vor allem in der Wohnungs- und Wohnumfeldqualität erkennbar sei. An den exemplarischen Handlungsfeldern "Energiearmut" und "Innenraumhygiene" sowie "Wohnumfeld" bzw. "Stadtteil" als alltägliche Lebensumwelten verdeutlichte Frau Prof. Hornberg unter Bezugnahme auf Ergebnisse des Kinder-Umwelt-Survey (KUS) die Bedeutung einer sozialen und zugleich räumlichen Ungleichverteilung von Umweltressourcen und Umweltbelastungen für die Gesundheit des einzelnen Bürgers.  Vor diesem Hintergrund skizzierte sie die nötige Reformulierung und Neubestimmung des im Grundgesetz verankerten Rechts auf "gleichwertige Lebensverhältnisse", das sowohl zentrale Aufgabenbereiche von Public Health als auch die kommunale Planungspraxis insgesamt betrifft.

Ein Ausblick auf Forschungserfordernisse zur weiteren Aufklärung einer kleinräumigen Konzentration gesundheitsrelevanter Umweltbelastungen auf kommunaler Ebene bzw. zur Frage, wie ein "sozial gerechter" Zugang zu Umweltressourcen unabhängig vom individuellen wirtschaftlichen Leistungsvermögen gewährleistet werden kann, rundete den Vortrag ab. Dabei wurde noch einmal sehr deutlich, dass Umweltgerechtigkeit nicht ohne eine enge Verzahnung von Theorie und Praxis, z.B. im Rahmen integrierter Gesundheitsberichterstattung, zu realisieren und demgemäß auf die kontinuierliche und enge Zusammenarbeit von Forschung, Politik und kommunaler Praxis angewiesen ist.

Auf dem Weg zu mehr Umweltgerechtigkeit – Handlungsfelder für Forschung, Politik und Praxis
Prof. Dr. Claudia Hornberg, Universität Bielefeld, Fakultät für Gesundheitswissenschaften

Präsentation (pdf, 617 kB)

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Auf dem Weg zu mehr Umweltgerechtigkeit – Handlungsfelder für Forschung, Politik und Praxis

Christiane Bunge, Umweltbundesamt (UBA), Geschäftsstelle des Aktionsprogramms Umwelt und Gesundheit, Berlin

Frau Bunge stellte ausgehend von übergeordneten Zielen zu Umweltgerechtigkeit die hierfür relevanten Aktivitäten und Handlungsfelder in Forschung, Politik und Praxis vor. Als übergeordnete Ziele nannte sie die Integration von nachhaltiger Entwicklung, Gesundheitsschutz und -förderung sowie sozialer Gerechtigkeit, die Reduzierung sozialer Ungleichverteilung von Umweltbelastungen und -ressourcen, die Förderung von Umweltressourcen, die Verbesserung der Chancengleichheit bei Umwelt und Gesundheit sowie die Schaffung gesunder Wohn- und Lebensverhältnisse. Zur Umsetzung dieser Ziele habe das UBA in den vergangenen Jahren und aktuell eine Reihe von Aktivitäten durchgeführt und gefördert, z.B. lokale Modellprojekte in verschiedenen Großstädten, den Kinder-Umwelt-Survey, eine Analyse der Datenlage und des Forschungsstandes, die BMU/UBA-Fachtagung "Umweltgerechtigkeit" im Jahr 2008, die Mitwirkung beim WHO-Projekt "Environmental Health Inequalities" sowie das aktuelle vom Difu bearbeitete Forschungsvorhaben zu "Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum".

Generell ließen sich die Aktivitäten und Maßnahmen zu Umweltgerechtigkeit drei übergeordneten Handlungsfeldern zuordnen:

  • Monitoring und Berichterstattung ,
  • integrierte Planung u.a. in den Bereichen Bauleitplanung, Umweltschutz, Klimaschutz, Gesundheitsförderung, Grün- und Freiflächen sowie Mobilität.
  • zielgruppenspezifische Kommunikation und der Partizipation.

In allen drei Handlungsfeldern spiele die Erarbeitung konkreter Praxisansätze eine zentrale Rolle. Zudem seien ressortübergreifende, integrierte und kooperative Strategien notwendig, in die alle relevanten Akteure eingebunden sind. Der Bund sehe sich in der Rolle, derartige Strategien zu entwickeln, die Akteure zu vernetzen und zu unterstützen. Die Umsetzung der Strategien erfolge primär auf kommunaler Ebene. Dabei sei die integrierte Stadtentwicklung ein zentraler Anknüpfungspunkt, um mehr Chancengleichheit durch Aktivierung, Beteiligung und Kompetenzbildung der Betroffenen zu erreichen.

Auf dem Weg zu mehr Umweltgerechtigkeit – Handlungsfelder für Forschung, Politik und Praxis
Christiane Bunge, Umweltbundesamt (UBA), Geschäftsstelle des Aktionsprogramms Umwelt und Gesundheit, Berlin

Präsentation (pdf, 1,04 MB)

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Ziele, Inhalte und erste Ergebnisse des UBA-Forschungsvorhabens "Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum – Entwicklung von praxistauglichen Strategien und Maßnahmen zur Minderung sozial ungleich verteilter  Umweltbelastungen"

Christa Böhme, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin

Frau Böhme führte in das vom UBA geförderte Difu-Forschungsvorhaben "Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum" ein. Im Mittelpunkt des Vorhabens stehen die Vermeidung und der Abbau der räumlichen Konzentration gesundheitsrelevanter Umweltbelastungen sowie die Gewährleistung eines sozialräumlich gerechten Zugangs zu Umweltressourcen im städtischen Raum. Das vom Difu im Zeitraum 2012 bis 2014 durchgeführte Forschungsvorhaben soll Grundlagen liefern, um den neuen strategischen Ansatz von Umweltgerechtigkeit im kommunalen Handeln zu etablieren.

Im Projekt werden zu diesem Zweck verschiedene Bausteine bearbeitet. Eine Expertise über integrierte Berichtssysteme zur sozialräumlichen Stadtbeobachtung untersucht in den Kommunen bereits bestehende integrierte Monitoringansätze und entwickelt einen Vorschlag für ein handhabbares sowie aussagekräftiges Indikatorenset zu Umweltgerechtigkeit. Eine weitere Expertise befasst sich mit Instrumenten, Verfahren, Maßnahmen zur Implementierung von Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum. Hier wird untersucht, welche formellen und informellen Instrumente und Verfahren geeignet sind, um je nach Ausgangslage variabel und auf einander abgestimmt zum Einsatz gebracht zu werden.

Im Zentrum von fünf kommunalen Fallstudien (Bezirk Tempelhof-Schöneberg von Berlin, Bottrop, Bremerhaven, Leipzig, Mannheim) steht die Untersuchung der kommunalen Praxis zur integrierten Umsetzung von Zielen, Konzepten und Maßnahmen in den Bereichen Soziales, Umwelt und Gesundheit. Basis hierfür sind Experteninterviews (Leitungen der Verwaltungsbereiche Stadtentwicklung/-planung, Umwelt/Grün, Gesundheit, Statistik) und Dokumentenanalysen.
Die aktuelle Fachtagung als weiterer Baustein des Forschungsvorhabens vefolgt das Ziel, mit Fachleuten aus Kommunalverwaltung und -politik, Verantwortlichen aus Bund und Ländern, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern sowie zivilgesellschaftlichen Gruppen zu diskutieren, wie in städtischen Quartieren, die sowohl durch Umweltprobleme als auch durch soziale Benachteiligungen gekennzeichnet sind, die Umwelt- und Lebensverhältnisse der Bewohnerinnen und Bewohner verbessert werden können.

In einem Planspiel schließlich sollen im Jahr 2013 bis 2014 mit mehreren Kommunen administrative, organisatorische und rechtliche Instrumente, Verfahren und Maßnahmen zur Implementierung des Ansatzes Umweltgerechtigkeit in der Kommunalverwaltung erprobt und validiert werden.

Frau Böhme referierte im Überblick erste Ergebnisse der Expertisen und der Fallstudien, die im weiteren Verlauf der Fachtagung in vier parallelen Themenforen detailliert dargestellt und diskutiert wurden.

Ziele, Inhalte und erste Ergebnisse des UBA-Forschungsvorhabens "Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum – Entwicklung von praxistauglichen Strategien und Maßnahmen zur Minderung sozial ungleich verteilter  Umweltbelastungen"
Christa Böhme, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin

Präsentation (pdf, 246 kB)

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Ethische Kriterien der Gerechtigkeit für den Zusammenhang von Umwelt und Gesundheit

Dr. phil. Peter Schröder-Bäck, Associate Professor, Department for International Health, School for Public Health and Primary Care, University of Maastricht NL

Ethische Kriterien für die Verteilung von Vorteilen und Belastungen im Zusammenhang mit Gerechtigkeitsaspekten standen im Mittelpunkt des Beitrags von Dr. Schröder-Bäck. Er reflektierte über ethisch fundierte Gründe und Argumente für Entscheidungen, die schließlich auch das Handlungsfeld Umweltgerechtigkeit betreffen. Dabei ging er auf verschiedene Theorien u.a. Libertarismus, Utilitarismus, Theorien zur Chancengleichheit und Befähigungsgerechtigkeit ein. Vor dem Hintergrund von Ressorcenknappheit, so betonte Schröder-Bäck, würden wir allerdings "in der wirklichen Welt" unter dem Blickwinkel der verschiedenen Gerechtigkeitskonzepte unter unzureichenden Bedingungen leben. Daher müsse ergänzend wenigstens ein fairer und deliberativer Entscheidungsprozess angewandt und damit Verantwortung getragen werden, vernünftige und akzeptable Entscheidungen zu treffen. Dies sei im Bereich Umweltgerechtigkeit ein wichtiger und auch bekannter Ansatz. Angesprochen seien damit vor allem Aspekte prozeduraler Gerechtigkeit (Verfahrensgerechtigkeit) und partizipativer Gerechtigkeit als wichtiger Bestandteil prozeduraler Gerechtigkeit.

Ethische Kriterien der Gerechtigkeit für den Zusammenhang von Umwelt und Gesundheit
Dr. phil. Peter Schröder-Bäck, Associate Professor, Department for International Health, School for Public Health and Primary Care, University of Maastricht NL

Präsentation (pdf, 716 kB)

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Forum I: Umwelt, gesundheitliche und soziale Lage integriert erfassen und bewerten

  • Impuls: Antje Seidel-Schulze, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin
  • Impuls: Dr. Heinz-Josef Klimeczek, Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt, Berlin
  • Moderation: Hartmut Bömermann, Amt für Statistik Berlin-Brandenburg

Im Forum 1 "Umwelt, gesundheitliche und soziale Lage integriert erfassen und bewerten" stand die Diskussion um Auswahl, Erhebung und Verknüpfung kleinräumiger Daten zur Beobachtung und Berichterstattung von Umweltgerechtigkeit im Vordergrund.

Im ersten Teil des Forums I stellte Antje Seidel-Schulze vom Difu erste Ergebnisse aus dem Difu-Forschungsvorhaben, insbesondere das im Rahmen des Projektes entwickelte Indikatorenset für ein Monitoring zu Umweltgerechtigkeit vor.

In der Diskussion hierüber wurde deutlich, dass einheitliche Planungsräume in der Kommunalverwaltung die Zusammenführung von Daten unterschiedlicher Fachabteilungen erheblich erleichtern können. Das Berliner Beispiel der "Lebensweltlich orientierten Räume (LOR)" – eine auf Senatsbeschluss von 2006 erarbeitete gemeinsame Planungsebene aller Ressorts – könnte auch für andere Städte als Vorbild dienen. Bei der Schaffung einheitlicher Planungsräume sei es mit Blick auf mögliche Städtevergleiche sinnvoll, die Größe der Gebiete d.h. die Einwohnerzahl vergleichbar zu halten. Hierbei wurde eine Größe von ca. 7000 Einwohnern diskutiert. Es wurde festgestellt, dass aus fachlicher Sicht die Betrachtungsräume möglichst klein sein sollten, jedoch aus Datenschutzgründen die Verfügbarkeit von Informationen dann abnehme.

Das vom Difu vorgeschlagene Indikatorenset sei gut als "Minimalvariante" geeignet, wobei es in der Diskussion weitere Ergänzungsvorschläge zur Auswahl der Indikatoren gab. Insbesondere in Bezug auf die neu vorgeschlagenen Gesundheitsindikatoren stellte sich allerdings heraus, dass die Daten in der Regel nicht verfügbar sein dürften und zudem hohen Datenschutzanforderungen unterliegen(z.B. Individualdaten zur Mortalität, Morbidität).  

Bei der Empfehlung der Indikatoren für ein Monitoring zu Umweltgerechtigkeit sollte die Frage der  Grenzwerte bzw. Richtwerte nicht gänzlich unberücksichtigt bleiben. Während es für Umweltdaten (z.B. Lärmbelastung, Luftqualität) Richtlinien bzw. Grenzwerte gebe, liegen diese z.B. beim Indikator "Anteil der Kinder mit Adipositas" oder beim Freiflächenanteil nicht vor. Die vom Difu und vom Land Berlin gewählte Methode zur Gewichtung der Indikatoren führe dazu, dass es in jeder Stadt je ein Quartil der "am stärksten belasteten/benachteiligten Gebieten" bzw. der "am wenigsten belasteten/benachteiligten Gebieten" gebe. Nach Auffassung einiger Diskutanten gestatte diese rein rechnerische Zuordnung aber noch keine Aussage über den Handlungsdruck. Für die Interpretation der Daten im Sinne von Umweltgerechtigkeit sollten daher Vergleichswerte anderer Städte hinzugezogen werden.

Im zweiten Teil des Forums I standen die Erfahrungen aus dem Berliner Modellprojekt "Umweltgerechtigkeit als neue ressortübergreifende Strategie im Land Berlin" im Vordergrund, die von Dr. Heinz-Josef Klimeczek, Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt, Berlin, vorgestellt wurden. Im Land Berlin wird seit etwa vier Jahren an einer integrierten kleinräumigen Berichterstattung gearbeitet.

In der nachfolgenden Diskussion ging es vor allem um Erfahrungen bei der Kooperation mit anderen Ressorts und der politischen Ebene. Deutlich wurde, dass die Arbeit in den Ressorts Umwelt bzw. Stadtentwicklung/Stadtplanung in den Kommunen oft schon kleinräumig ausgerichtet ist und auch kleinräumige Berichtssysteme existieren. Da die Tätigkeit und das Berichtswesen der Gesundheitsämter dagegen eher selten kleinräumig ausgerichtet sind, sei zu empfehlen, dass die Fachbereiche Umwelt und Stadtentwicklung/ Stadtplanung stärker auf die Gesundheitsämter zugehen, um über das Thema Umweltgerechtigkeit in Austausch zu treten. Allerdings könne Umweltgerechtigkeit als ressortübergreifende Strategie nur unter der Voraussetzung implementiert werden, dass es eine entsprechende politische Beschlusslage gibt.

Umwelt, gesundheitliche und soziale Lage integriert erfassen und bewerten
Erste Ergebnisse aus dem Difu-Forschungsvorhaben
Antje Seidel-Schulze, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin

Präsentation (pdf, 537 kB)

Umwelt, gesundheitliche und soziale Lage integriert erfassen und bewerten
Umweltgerechtigkeit als neue ressortübergreifende Strategie im Land Berlin
Dr. Heinz-Josef Klimeczek, Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt, Berlin

Präsentation (pdf, 1.020 kB)

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Forum II: Thematische Handlungsfelder für Umweltgerechtigkeit

  • Impuls: Christa Böhme, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin
  • Impuls: Stephan Reiß-Schmidt, Leiter der Hauptabteilung Stadtentwicklungsplanung im Referat für Stadtplanung und Bauordnung der Landeshauptstadt München
  • Moderation: Christiane Bunge, Umweltbundesamt

Im Forum II "Thematische Handlungsfelder für Umweltgerechtigkeit" stand die Diskussion  um relevante kommunale Handlungsfelder im Sinne eines integrierten Vorgehens für Umweltgerechtigkeit im Vordergrund.

Der erste Teil des Forums II wurde von einem Vortrag von Frau Christa Böhme vom Difu eingeleitet, in dessen Mittelpunkt erste Ergebnisse aus dem Difu-Forschungsvorhaben, insbesondere der fünf kommunalen Fallstudien (Bottrop, Bremerhaven, Leipzig, Mannheim, Bezirk Tempelhof-Schöneberg von Berlin), standen. Die im Rahmen der Fallstudien dokumentierten Maßnahmen und Aktivitäten mit Bezug zu Umweltgerechtigkeit konzentrieren sich im Wesentlichen auf die Handlungsfelder Freiflächenentwicklung, Lärmschutz, Verkehr und Mobilität sowie Luftreinhaltung und Umweltbildung.

Die anschließende Diskussion zur Relevanz der thematischen Schwerpunkte im kommunalen Handeln wurde um Fragen nach den besonderen Akzenten im Sinne von Umweltgerechtigkeit, den jeweiligen Hauptakteuren in den Kommunen und den Anforderungen an ein funktionierendes ressortübergreifendes Handeln ausgeweitet. Zentrale Ergebnisse der Diskussion waren:

  • Es lassen sich grundsätzlich kompensatorische und strategische Handlungsansätzen zu Umweltgerechtigkeit in den Kommunen unterscheiden. Während kompensatorische Ansätze darauf abzielten, Belastungen aus der Umwelt zu vermeiden beziehungsweise abzubauen (z.B. Lärmschutz, Luftreinhaltung), verfolgten strategische Ansätze den Ausbau von gesundheitsrelevanten Ressourcen (z.B. Grün- und Freiflächenentwicklung, Umweltbildung). Hierbei sehen viele Kommunen in der Erschließung und Gestaltung von Grün- und Freiflächen in sozial benachteiligten Stadtquartieren einen Schwerpunkt ihrer Aktivitäten für mehr Umweltgerechtigkeit.
  • Das Ressort Stadtentwicklung wird als der zentrale Akteur im kommunalen Handeln gesehen, der die verschiedenen Belange (u.a. Umwelt, Gesundheit, Soziales) in den Blick nehmen müsse, da in diesem Ressort in vielen Kommunen bereits ein hohes Maß an Themenintegration praktiziert werde. Die kommunalen Erfahrungen zeigten aber auch, dass die Stadtentwicklung dabei auf Kooperationen mit anderen Ämtern angewiesen sei.
  • Die kommunalen Vertreterinnen und Vertreter verdeutlichten, dass für gelingende ressortübergreifende Kooperationen eine politische Rückendeckung zwingend erforderlich sei, um ausreichende finanzielle und personelle Ressourcen für Maßnahmen und Aktivitäten in integrativen Handlungsfeldern sicherzustellen.
  • Notwendig sei es insbesondere, im kommunalen Handeln dem Gesundheitsschutz und der Gesundheitsförderung ein größeres Gewicht zu geben und gesundheitliche Aspekte stärker in die Stadtentwicklung einzubringen. Hierfür sei die Rolle der Gesundheitsämter stärker auf eine Themenintegration auszurichten, um in diesem Bereich größere Handlungsmöglichkeiten und  Handlungsbereitschaft im Sinne von Umweltgerechtigkeit zu erreichen.

Stephan Reiß-Schmidt, Leiter der Hauptabteilung Stadtentwicklungsplanung im Referat für Stadtplanung und Bauordnung der Landeshauptstadt München eröffnete mit einem Beitrag über "Strategische Stadtentwicklungsplanung für mehr Umweltgerechtigkeit in der Landeshauptstadt München" den zweiten Teil des Forums II. Er stellte das Stadtentwicklungskonzept "Perspektive München" mit seinen strategischen und fachlichen Leitlinien (u.a. Leitlinie Gesundheit) vor. Anhand ausgewählter Maßnahmen zur Lärmaktionsplanung, Stadtsanierung, energiegerechten Stadtentwicklung und Energieberatung für Haushalte mit geringem Einkommen machte er die Bezüge zum Handlungsfeld Umweltgerechtigkeit deutlich.

In der Diskussion wurden zum einen fördernde und hemmende Faktoren eines integrierten kommunalen Handelns für mehr Umweltgerechtigkeit diskutiert und zum anderen Fragen der Verstetigung von Maßnahmen und Angeboten (u.a. Dienstleistungen, Informationen) sowie der ressortübergreifenden Zusammenarbeit erörtert. Zentrale Ergebnisse hierbei waren:

  • Für eine Verbesserung und Verstetigung der ressortübergreifenden Zusammenarbeit für Umweltgerechtigkeit auf kommunaler Ebene sei ein kontinuierlicher Austausch zwischen den Fachämtern notwendig. Im gemeinsamen Handeln für mehr Umweltgerechtigkeit sollten die beteiligten Fachämter als Bündnispartner auftreten.. 
  • Ein integriertes Monitoring ermögliche die Identifizierung von Teilräumen, in denen sich Umwelt-, Gesundheits- und soziale Belastungen konzentrieren und daher der Handlungsbedarf besonders groß ist. Dies erfordere die Bereitstellung räumlich aufgelöster Daten zu Umwelt, Gesundheit und sozialen Faktoren. Ein integriertes Monitoring könne dazu beitragen, die politische Entscheidungsfindung zu unterstützen.
  • Wie bereits am ersten Tag wurde als Voraussetzung für erfolgreiches Handeln für mehr Umweltgerechtigkeit der politische Wille zur Umsetzung angemahnt. Politische Beschlüsse zur "Herstellung von Umweltgerechtigkeit" wären geeignet, den Verwaltungen die notwendige politische Rückendeckung für die Umsetzung zu geben.
  • Deutlich wurde, dass es bereits zahlreiche Gesetze und vor allem die integrierten Konzepte zur Stadtentwicklung gebe, die zwar die Umweltgerechtigkeit nicht explizit als Ziel benennen, aber dennoch gute Rahmenbedingungen und Ansatzpunkte für die Umsetzung von Maßnahmen zu Umweltgerechtigkeit böten.
  • In Bezug auf erfolgreiche Bürgerbeteiligung und zivilgesellschaftliche Teilhabe erscheine es notwendig, dass alle Bevölkerungsgruppen zur Mitgestaltung ihres Wohnumfeldes befähigt werden müssten. Daher sei von Seiten der Fachämter ein stärkeres Augenmerk auf die Beteiligung benachteiligter Gruppen, auf zielgruppenadäquate Zugangsmöglichkeiten und die Entwicklung von Empowerment-Strategien zu legen. Nur auf diesem partizipativem Wege sei Umweltgerechtigkeit zu erreichen. In diesem Zusammenhang sei es auch hilfreich, bereits umgesetzte Konzepte und Maßnahmen gemeinsam mit Betroffenen und lokalen Akteuren zu überprüfen.

Thematische Handlungsfelder für Umweltgerechtigkeit
Erste Ergebnisse aus dem Difu-Forschungsvorhaben
Christa Böhme, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin

Präsentation (pdf, 372 kB)

Thematische Handlungsfelder für Umweltgerechtigkeit
Strategische Stadtentwicklungsplanung für mehr Umweltgerechtigkeit in der LH München
Stephan Reiß-Schmidt, Leiter der Hauptabteilung Stadtentwicklungsplanung im Referat für Stadtplanung und Bauordnung der Landeshauptstadt München

Präsentation (pdf, 2,11 MB)

[Inhaltsverzeichnis]

Forum III: Instrumente und Verfahren für Umweltgerechtigkeit

  • Impuls: Dr. Arno Bunzel, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin
  • Impuls: Prof. Dr.-Ing. Sabine Baumgart, TU Dortmund, Fakultät Raumplanung, Fachgebiet Stadt- und Regionalplanung
  • Moderation: Florian Wukovitsch und Prof. Elke Pahl-Weber, TU Berlin, Institut für Stadt- und Regionalplanung

Der erste Teil des Forum III wurde von Dr. Arno Bunzel vom Difu mit einer Präsentation über erste Ergebnisse des Forschungsvorhabens zu Instrumenten und Verfahren für Umweltgerechtigkeit eröffnet.

In der Diskussion wurde erörtert inwieweit bestehende Instrumente und Verfahren geeignet sind, Umweltgerechtigkeit in der Planung zu gewährleisten. Hierbei wurden verschiedene hemmende Faktoren identifiziert. So sollen in der Umweltverträglichkeitsprüfung zwar gesundheitliche Aspekte mitgeprüft werden, jedoch seien diese bisher zu wenig konkretisiert. Generell bezögen sich die meisten formellen Planungsinstrumente auf neue Planungsvorhaben, wohingegen im Bestand nur wenige Einflussmöglichkeiten bestünden. Die Bauleitplanung sei in der praktischen Durchführung stark projektorientiert, was wiederum eine integrierte Planung erschwere. Oftmals würden in den Verwaltungen keine konkreten Prüfkriterien angewendet, um Gesundheitsaspekte bzw. Aspekte der Umweltgerechtigkeit in Entscheidungen berücksichtigen zu können. Im kooperativen Verwaltungshandeln sei die Verständigung über derartige Aspekte in der Planung mangels klarer Operationalisierung und aufgrund unterschiedlicher Verwaltungskulturen problematisch. In Bezug auf die Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure wurde angemerkt, dass unterschiedliche Partizipationskulturen bzw. Motive für Beteiligung zu Problemen in der Verständigung zwischen Zivilgesellschaft und Verwaltung führen könnten. An dieser Stelle sei die politische Unterstützung des Themas besonders gefragt.

Die weitere Diskussion befasste sich mit Potenzialen bzw. möglichen neuen Maßnahmen zur Förderung von Umweltgerechtigkeit. Hier wurde als organisatorische Lösung die Verankerung des Themas Umweltgerechtigkeit beim Oberbürgermeister/bei der Oberbürgermeisterin (z.B. als Stabstelle) genannt. Denkbar wäre die Finanzierung von Maßnahmen zur Umweltgerechtigkeit durch ökonomische Instrumente (z.B. City-Maut). Aufgrund der Finanzknappheit der Kommunen und der Notwendigkeit kleinräumiger Interventionen könnte in Analogie zum Bund-Länder-Programm "Soziale Stadt’ ein Programm "Umweltgerechtigkeit in der Stadt’ aufgelegt werden, wobei hier über einen kleinräumigeren Gebietszuschnitt (z.B. einzelne Siedlungen, Straßenabschnitte) nachzudenken wäre. Weiterhin wurde angeregt, Eigentümer/innen z.B. im Zuge des Stadtumbaus stärker in die Pflicht zu nehmen. Eine stärkere (finanzielle) Beteiligung des Unternehmenssektors auch jenseits konkreter Planungsvorhaben könne mit Blick auf Unternehmen mit Nähe zu Stadtentwicklung bzw. Stadttechnologien zumindest erwogen werden.

Am Beginn des zweiten Teils von Forum III stand der Beitrag "Fachplan Gesundheit – ein neues Instrument für mehr Umweltgerechtigkeit  in der Stadt?" von Frau Prof. Dr.-Ing. Sabine Baumgart, TU Dortmund, Fakultät Raumplanung, Fachgebiet Stadt- und Regionalplanung. Der lokale Fachplan Gesundheit ist Gegenstand eines Pilotvorhabens in Nordrhein-Westfalen. Der Fachplan Gesundheit soll auf kommunaler Ebene dabei helfen, die Arbeit der unteren Gesundheitsbehörde übersichtlicher und transparenter zu gestalten. Außerdem solle er eine bessere Durchsetzung von Belangen der menschlichen Gesundheit in räumlichen Planungsverfahren im kommunalen und regionalen Kontext ermöglichen. Der Fachplan Gesundheit kann Zielkongruenzen und Zielkonflikte mit anderen sektoralen Planwerken frühzeitig sichtbar machen. Indem er die Chancengleichheit bei Umwelt- und Gesundheitsbelangen fördert, könne er einen Beitrag zu mehr Umweltgerechtigkeit und insbesondere Verfahrensgerechtigkeit leisten.

In der Diskussion wurden mögliche Vorteile einer Fachplans Gesundheit gewürdigt. Jedoch wurde zugleich hinterfragt, inwieweit Gesundheitsvorsorge und Gesundheitsförderung nicht Teil der Umweltvorsorge sein solle und damit in bereits bestehenden Planwerken stärker verankert werden könnte. In diesem Zusammenhang wurde aus organisatorischer bzw. aus Verfahrenssicht hinterfragt, welche Rolle die Gesundheitsämter in Verbindung mit den Umweltämtern für die räumliche Planung spielen sollten. Es wurde darauf hingewiesen, dass Gesundheitsvorsorge und Gesundheitsförderung sowohl das individuelle Verhalten der Menschen als auch die Lebensverhältnisse (Wohnung und Wohnumfeld) im Blick haben müsse. Daher sei es nicht sinnvoll, die Betrachtung von Umweltverhältnissen und Gesundheit voneinander zu trennen. Insgesamt wurde deutlich, dass die Wirksamkeit eines Fachplans Gesundheit damit nicht nur von seinen Zielen und Inhalten, sondern auch von dessen institutioneller Anbindung und Umsetzung innerhalb der Verwaltung abhängen dürfte.

Instrumente und Verfahren für Umweltgerechtigkeit
Dr. Arno Bunzel, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin

Präsentation (pdf, 202 kB)

Instrumente und Verfahren für Umweltgerechtigkeit
Fachplan Gesundheit - ein neues Instrument für mehr Umweltgerechtigkeit in der Stadt?
Prof. Dr.-Ing. Sabine Baumgart, TU Dortmund, Fakultät Raumplanung, Fachgebiet Stadt- und Regionalplanung

Präsentation (pdf, 1,49 MB)

[Inhaltsverzeichnis]

Forum IV: Management, Kooperation und Partizipation für Umweltgerechtigkeit

  • Impuls: Thomas Preuß, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin
  • Impuls: Dr. Regine Grafe, ehem. Leiterin des Umwelt- und Naturschutzamtes des Bezirks Mitte von Berlin
  • Moderation: Dr. Bettina Reimann, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin

Im Forum IV "Management, Kooperation und Partizipation für Umweltgerechtigkeit" wurden sowohl Aspekte der inhaltlichen und organisatorischen Einbindung des Ansatzes Umweltgerechtigkeit in der Kommunalverwaltung als auch Fragen der aktiven Einbindung insbesondere sozial benachteiligter Bevölkerungsgruppen als wichtiger Aspekt von Verfahrensgerechtigkeit diskutiert.

Im ersten Teil des Forums IV wurden von Thomas Preuß,  Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin, zunächst erste Ergebnisse aus dem Difu-Forschungsvorhaben zum Thema "Management, Kooperation  und Partizipation" vorgestellt. Diese fokussierten auf die Schnittstellen zwischen den Verwaltungseinheiten für Stadtentwicklung/Stadtplanung, Umwelt, Gesundheit, Statistik sowie auf Verfahrensweisen, Methoden und Zielgruppen von Partizipation im Sinne von Umweltgerechtigkeit.

Die Diskussion setzte bei den Erfordernissen und Ansätzen der interdisziplinären und ämterübergreifenden Zusammenarbeit in der Verwaltung sowie bei der Einbindung von Bürger/innen, NGOs und ehrenamtlichen Akteuren an:

  • Die strategische Verankerung auf kommunalpolitischer Ebene (kommunales Leitbild), aber auch im Rahmen übergeordneter politischer Strategien, wie z.B. der Nationalen Stadtentwicklungspolitik, sei Grundvoraussetzung für eine Implementierung des Themas Umweltgerechtigkeit in der Verwaltung. Es wurde angeregt, neben den Verwaltungseinheiten für Stadtentwicklung/Stadtplanung, Umwelt, Gesundheit, Statistik auch die in den Kommunen zuständigen Verwaltungen für Jugendhilfe und Sozialplanung einzubeziehen, um eine stärkere thematische Integration zu erreichen. Nach Einschätzung zahlreicher Diskutanten sollten für die Implementierung des Ansatzes Umweltgerechtigkeit in der Verwaltung keine neuen Strukturen geschaffen werden. Vielmehr sei die integrierte Stadtentwicklung der geeignete Ansatz, an welchem Aspekte der Umweltgerechtigkeit angedockt werden sollten. Niedrigschwellige Formen der Ämterkooperation könnten bei der Verankerung von Umweltgerechtigkeit als integrativem Ansatz erfolgversprechend sein. Allerdings müssten hierfür die richtigen, d.h. engagierten und kooperationswilligen Personen in der Verwaltung angesprochen werden.  
  • Die Diskutanten bestätigten das Fallstudienergebnis, wonach die Gesundheitsämter eher schwach in integrierte Planungsansätze mit sozialräumlichem Bezug eingebunden seien. Eine Ausnahme bildeten allerdings die Plan- und Leitstellen Gesundheit bzw. Gesundheit und Soziales in den Berliner Bezirken. Diese bündeln Aufgaben der Koordinierung von Gesundheitsförderung, Gesundheitsberichterstattung und Gesundheitsplanung, die Kooperation und Vernetzung im Bereich der psychosozialen Versorgung, die Suchthilfekoordination sowie die Sozialberichterstattung bzw. Sozialplanung.
  • Als innovativer Planungsansatz wurden die sogenannten Bezirksregionen-Profile in die Diskussion eingebracht. Diese werden im Bezirk Mitte (bislang 5 Bezirksregionen-Profile) und in anderen Berliner Bezirken (Marzahn-Hellersdorf) als Instrument der Planungskoordination erarbeitet und dienen der Ermittlung und Beschreibung von Potenzialen und Bedarfen in den Stadtteilen. Die Bezirksregionen-Profile zeigen zudem auf, welche Entwicklungsziele mit welchen Maßnahmen erreicht werden sollen. Hierbei werden Aspekte der Umweltgerechtigkeit aufgegriffen. Im Unterschied zu Monitoringsystemen, die einen eher deskriptiven Charakter haben, bilden die Bezirksregionen-Profile auch die laufenden Aktivitäten (Maßnahmen etc.) ab und enthalten alle relevanten Daten zu Förderkulissen (Sanierungsgebiete, "Soziale Stadt", "Aktive Zentren" etc.).
  • Als weiterer innovativer Ansatz wurde das "Planungsraumbezogene Informationssystem für Monitoring und Analyse (PRISMA)", ein Projekt im Rahmen des Verwaltungsmodernisierungsprogramms ServiceStadt Berlin unter gemeinsamer Federführung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und des Pilotbezirks Marzahn-Hellersdorf genannt. PRISMA wurde als Auskunftssystem mit breitem Einsatzspektrum in der Berliner Verwaltung konzipiert, das insbesondere der in den Bezirken einzurichtenden Organisationseinheit "Sozialräumliche Planungskoordination" als informationstechnisches Arbeitsmittel zur Zusammenstellung, Aufbereitung und Analyse von raumbezogenen Daten dient.
  • In Bezug auf eine gelungene Partizipation für mehr Umweltgerechtigkeit sei in jeder Kommunen eine entsprechende Beteiligungs- und Kommunikationskultur erforderlich. Hierfür fehlten allerdings in vielen Kommunen die Methodenkompetenz, die interkulturelle Kompetenz sowie die personellen Ressourcen. Die besondere Herausforderung bestehe darin, tatsächlich benachteiligte (beteiligungsferne) Bevölkerungsgruppen oder Migrant/innen zu erreichen. In Bezug auf die Ansprache von Migrant/innen wurde auf potenzielle Multiplikatoren oder Strukturen wie Moscheevereine, Stadtteilmütter, Frauenfrühstück oder Yeşil Çember/ Grüner Kreis (türkischsprachige Umweltgruppe beim BUND e.V.) verwiesen.   

Im zweiten Teil des Forums wurden von Frau Dr. Regine Grafe, ehem. Leiterin des Umwelt- und Naturschutzamtes des Bezirks Mitte von Berlin, die Erfahrungen mit Kooperationen und Partizipation bei der Umgestaltung des Nauener Platzes in Berlin-Mitte präsentiert. Das Modellvorhaben am Nauener Platz wurde im Rahmen des Forschungsprogramms "Experimenteller Wohnungs- und Städtebau (ExWoSt)" im Forschungsfeld: "Innovationen für familien- und altengerechte Stadtquartiere" in den Jahren 2006 bis 2010 realisiert. Mit Blick auf funktionale und Gestaltungsmängel in der Freiflächengestaltung des Platzes, Nutzungskonkurrenzen und Verdrängungsprozesse, hohe Lärmbelastung durch Straßenverkehr sowie Sicherheitsprobleme führte die partizipative und technisch innovative Umgestaltung des Platzes zu einer erheblichen Verbesserung der Freiraum-, Aufenthalts- und Umweltqualität. Darüber hinaus ist das Modellvorhaben ein herausragendes Beispiel für interdisziplinäres und ämterübergreifendes Handeln der Verwaltung unter enger Einbindung von Bewohner- und Nutzergruppen.

In der Diskussion wurde insbesondere die Frage erörtert, welchen Mehrwert die Implementierung des Ansatzes Umweltgerechtigkeit in Bezug auf die Mitwirkung von Akteuren bzw. Akteursgruppen an Projekten erbringen kann. Es sei im Einzelfall genau abzuwägen, welche neuen Akteure man hinzugewinnen, aber auch welche bisher aktiven Akteure man unter Umständen verlieren könnte. Es wurde empfohlen, den Aspekt Umweltgerechtigkeit auch im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange auf Verfahrensebene zu implementieren. Darüber hinaus sei genau auszuloten, welche Verwaltungseinheit innerhalb der Kommunalverwaltung als "Zugpferd" für Umweltgerechtigkeit fungieren könnte. Im Berliner Bezirk Mitte bot sich hierfür das Umwelt- und Naturschutzamt an, das lange Zeit Teil der Abteilung ökologische Stadtentwicklung war und kontinuierlich u.a. mit der bezirklichen Plan- und Leitstelle Gesundheit kooperiert.

Management, Kooperation und Partizipation für Umweltgerechtigkeit
Erste Ergebnisse aus dem Difu-Forschungsvorhaben
Thomas Preuß, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin

Präsentation (pdf, 202 kB)

Management, Kooperation und Partizipation für Umweltgerechtigkeit
Praxisbeispiel Nauener Platz in Berlin Mitte
Dr. Regine Grafe, ehem. Leiterin des Umwelt- und Naturschutzamtes des Bezirks Mitte von Berlin

Präsentation (pdf, 5,46 MB)

[Inhaltsverzeichnis]

Abschlussdiskussion: "Wie geht es weiter?" - Tischgespräch zu den Ergebnissen der Foren

  • Teilnehmer/innen: 
    • Dr. Andreas Gies, Umweltbundesamt, Abteilung II 1 Umwelthygiene
    • Dr. Diana Hein, Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen
    • Susanne Metz, Stadt Mannheim, Fachbereich Städtebau
    • Stefan Beckmann, Stadt Bottrop, Fachbereich Umwelt und Grün
    • Prof. Dr.-Ing. Sabine Baumgart, TU Dortmund, Fakultät Raumplanung, Fachgebiet Stadt- und Regionalplanung
  • Moderation: Thomas Preuß, Deutsches Institut für Urbanistik

Die Abschlussdiskussion führte eine Vielzahl von Erkenntnissen aus dem laufenden Forschungsvorhaben sowie inhaltliche Anregungen, Diskussionsbeiträge und Fragen aus den vier Fachforen der Fachtagung zusammen. Die fünf Expert/innen aus Bund, Ländern, Kommunen und Wissenschaft erörterten im Tischgespräch ein Bündel von Fragen der Moderation nach zukünftigen Herausforderungen an eine Implementierung von Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum. Im Folgenden werden wesentliche Teile der Wortbeiträge aus der Abschlussdiskussion zusammengefasst.

Das Tischgespräch wurde mit der Frage eröffnet, inwieweit die integrierte Stadtentwicklung ein geeigneter Anknüpfungspunkt für die Implementierung von Umweltgerechtigkeit sei. Hier wurde zunächst darauf verwiesen, dass Umweltgerechtigkeit zwar nicht begrifflich, aber bereits inhaltlich Gegenstand integrierter Stadtentwicklung sei, da das BauGB vorsieht, sowohl Umweltbelange als auch soziale und gesundheitliche Belange in der Stadtplanung zu berücksichtigen. Allerdings bedürfe es sowohl geeigneter formalisierter oder zumindest verabredeter Arbeitsformen als auch einer guten personellen und finanziellen Ausstattung, um qualitätvolle integrierte Stadtentwicklung zu gestalten und zu vermitteln. In der Stadt Bottrop z.B. ist das Projekt "Innovation City" ein langfristiges Leitprojekt der Stadtentwicklung, das u.a. Maßnahmen der Klimaanpassung durch Grünflächenentwicklung einschließt und so für ein Mehr an Umweltgerechtigkeit sorge.

Die folgende Frage der Moderation zielte darauf, wie Bund und Länder die Kommunen bei der Implementation von Umweltgerechtigkeit unterstützen können. In Nordrhein-Westfalen wird derzeit ein Masterplan Umwelt und Gesundheit erstellt, in dem Umweltgerechtigkeit als ein Schwerpunktthema vorgesehen ist. Mit der Verankerung von Umweltgerechtigkeit soll vor allem an bewährte Konzepte der Stadtentwicklung angeknüpft werden. Der Masterplan soll die Themen Lärm, Luft sowie Verkehr und Mobilität enthalten. Allerdings haben Bund und Länder bei der Umsetzung des Themas nur begrenzte Zuständigkeiten und können nur einen Rahmen setzen, so dass die konkrete Umsetzung in den Kommunen erfolgen muss. Aus Sicht des Umweltbundesamtes hat Umweltgerechtigkeit einen starken Raumbezug und ist damit vor allem eine Frage der räumlichen Planung. Bei der Berücksichtigung räumlicher Aspekte bestehe allerdings Nachholbedarf. Das Umweltbundesamt möchte die Implementation von Umweltgerechtigkeit sowohl in Ländern und Kommunen als auch auf internationaler Ebene fördern und unterstützen. Zudem will das Umweltbundesamt Beispiel geben für ressortübergreifendes Zusammenarbeit, so beispielsweise mit dem Aktionsprogramm Umwelt und Gesundheit.

Im Weiteren wurde hinterfragt, ob ein kommunaler Fachplan Gesundheit ein geeignetes Instrument wäre, um das Schutzgut Mensch im Planungsprozess zu stärken. Wenngleich das Baugesetzbuch die Berücksichtigung zahlreicher Belange vorsehe, sei eine Umsetzung gesundheitlicher Belange durch Fachämter und Fachplanungen notwendig. Kommunale Fachpläne seien in vielen Themen ein eingeführtes Instrument, nur nicht im Bereich Gesundheit. Ein Gesundheitsplan könnte Gesundheit explizit thematisieren, den Dialog unter den Fachpolitiken verbessern, das Thema Gesundheit in die Öffentlichkeit tragen und eine Definitionsgrundlage bzw. Operationalisierung der "Gesundheitsbeobachtung" schaffen.

Die Verfügbarkeit von Gesundheitsdaten stand im Mittelpunkt der nächsten Frage. Erfahrungen aus Bottrop zeigen, dass im Vergleich zu Umwelt- und Sozialdaten die Datenlage im Gesundheitsbereich etwas schwieriger ist. Hier bestehe Nachholbedarf bei der Aufbereitung und Bereitstellung von Daten. Es sollte aber genau hinterfragt werden, wie detailliert Gesundheitsdaten tatsächlich erhoben werden müssen. So würden auch Umweltdaten – z.B. zur Lärmbelastung – konkrete Anhaltspunkte dafür liefern, wann eine Gesundheitsschädigung eintreten kann.

Eine weitere Frage der Moderation fokussierte auf das wichtige Thema Partizipation, insbesondere auf Erfahrungen aus den Kommunen mit der Beteiligung von sozial benachteiligten Gruppen. Trotz langer und gelebter Beteiligungstradition schätzen sowohl die Stadt Bottrop als auch die Stadt Mannheim die Partizipation von sozial benachteiligten Gruppen in den beiden Kommunen als relativ schwierig ein. Beteiligungsverfahren beschränkten sich leider immer noch häufig auf die Auslegung von Plänen oder auf die Darstellung von Plänen im Internet. Problematisch seien auch lange Beteiligungsprozesse, in denen erst nach Visionen gefragt werde, die Umsetzung aber erst sehr viel später erfolge. Wenn man auch sozial Benachteiligte erreichen wolle, sollte Beteiligung am besten bei der konkreten Umsetzung von Projekten ansetzen. Gute Erfahrungen bestehen hier in Mannheim mit interkulturellen Gärten, die teilweise mit eigener von den Bewirtschaftern verabschiedeter Verfasstheit existieren. Aber auch über persönliche Ansprache könnten Partizipationserfolge erzielt werden. So konnten in Bottrop Migrantinnen und Migranten im Rahmen von Befragungen durch das direkte Aufsuchen durch Muttersprachler sehr gut erreicht werden. Dies sei allerdings mit einem hohen personellen Ressourceneinsatz verbunden gewesen. Wichtig für erfolgreiche Aktivierungs- und Beteiligungsarbeit sei auch die Gemeinwesenarbeit der Bereiche Jugend, Soziales und Bildung. Ein Patentrezept zur Beteiligung von sozial benachteiligten Gruppen gebe es aber nicht.

Unisono stellten die Gesprächsteilnehmenden fest, dass bürgerschaftliches Engagement als wichtige Ressource anerkannt werden müsse, nicht zuletzt könne es auch zu einer Entlastung der Verwaltung führen.

[Inhaltsverzeichnis]

Markt der Möglichkeiten – Projekte aus der kommunalen Praxis, der Forschung und Bürgerinitiativen stellen sich vor

Der zweite Veranstaltungstag wurde von einem "Markt der Möglichkeiten" begleitet, auf welchem sich verschiedene Projekte aus der Wissenschaft, verschiedener Kommunen und Nichtregierungsorganisationen mit Bezug zum Thema Umweltgerechtigkeit beteiligten. Dazu zählten auch Fallstudienstädte des Difu-Forschungsvorhabens "Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum" sowie Modellprojekte des Vorhabens "Umweltgerechtigkeit durch Partizipation" der Deutschen Umwelthilfe e.V. Insgesamt 15 Projekte präsentierten ihre Aktivitäten mit Postern sowie einer Vielfalt von Informationsmaterialien und diskutierten mit den Teilnehmer/innen der Fachtagung:

 

1   Heinrich Rudolf Zille (* 10. Januar 1858 in Radeburg bei Dresden; † 9. August 1929 in Berlin) war ein deutscher Grafiker, Maler und Fotograf.

2   Projektleiterin Difu

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